环境生态补偿法律制度的国际经验探究
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摘 要：十九大报告将“建立市场化、多元化生态补偿制度”列为“加快生态文明体制改革，建设“美丽中国”的内容之一，可见环境生态补偿法律制度是完善生态保护、建设生态文明社会的重要措施。通过评估和论证全球视野下环境生态补偿法律制度和政府资助生态系统服务的理论基础，说明流域环境服务、生物多样性服务、自然保护区服务和碳排放交易等四个领域未来在环境生态补偿中受益的情况，从而总结国际上环境生态补偿实践经验。最终通过评估论证认为，只有在法律制度确定并完善的情况下，自然环境生态补偿服务才有可持续发展的可能性。
关键词：生态补偿;环境资源;可持续发展;法律制度
中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）18-0193-02
环境的生态补偿是解决生态环境问题最为合理的经济手段，在保护自然资源方面发挥着重要作用，有效地促进了选择符合一定标准并具有公共产品属性的环境服务的发展。为了平衡各利益相关者的生态效益和经济效益，在社会公平和正义的视角下恢复并维持生态循环系统的原始平衡，生态补偿的法律制度将在经济政策的范围内最大限度地对权利和义务进行的限制和调整。从20世纪90年代开始兴起生态补偿研究浪潮开始，生态补偿在全球范围内引起了广泛的关注。
一、构建环境生态补偿法律制度的理论基础
环境生態补偿运作的原理是基于利益关系而产生的，整个生态补偿的法律制度需要扮演成公众社会利益的调节者，合理公平地分配这些利益。这种完善的责任机制必须包括准确的指导，同时包括行为规则，设定委托人的权利和义务，并通过协调促使这些利益最终符合法律制度设定的目的。
1.环境权。环境权是人类环境问题的产物，这是环境法权利正当的理由。表面上看，环境权的目的是解决人与自然的关系问题，而事实上，环境权利更关心人与社会的关系。人类社会活动超出环境所能承受范围，其直接结果是环境污染和生态系统破坏。为此，许多国家通过各种形式的法律规范来确认公民的环境权利，通过确定这些权利和义务来解决环境问题。
2.公平正义理论。公平正义是法律永恒追求的价值观念。法律将协调和平衡所有利益，美国著名哲学家罗尔斯指出，正义是社会系统的主要价值，而首先需要解决的便是社会问题，同时还要分配社会合作利益。环境生态补偿法律制度建立在通过司法来利益分享、风险分担、平等分配利益和公平责任的理论基础上。从公平的角度来看，法律制度中的生态公益服务体系的建立旨在平衡生态保护和生态效益。
3.可持续发展理论。可持续发展不仅满足了当代人的需求，也不会对后代的发展造成危害。可持续发展要求在社会发展中坚持两种观点：首先，要追求与自然和谐相处的生活，同时也追求生产力的进步;其次，追求发展和投资消费的当代人应该努力使他们即将到来的承诺和机会平等对待后代。事实上，以可持续的方式利用资源和保持生态系统是社会发展的必然要求，也是唯一的选择。
二、全球环境生态补偿法律制度现状
目前环境生态补偿有两种主要类型，其中一种类型是政府购买生态服务，这主要体现了公共支付系统和公共市场支付能力。德国和美国等发达国家已经建立了生态系统服务支付政策和体制框架，此外，巴西、哥斯达黎加等发展中国家也对众多活动进行生态补偿，取得显著成效。
1.流域环境补偿服务。流域环境补偿服务可以分为三类，包括水质、水和防洪。目前，大多数国家最普遍使用的是在政府指导下的流域环境补偿服务。但在南美的哥伦比亚却有一个独特的例子，使用水协会，让用户来支付水费。这笔费用是通过社区成员的捐赠收集的，他们投资补偿了流域保护的上游地区。在德国，则是政府通过一系列复杂的计算来确定补偿支付额度。这些计算平衡了流域之间的富饶和贫困地区，当然政府也在不断改进这些模式，实现区域间公共服务的均衡水平。
2.生物多样性服务。随着生态环境的破坏和人类的不断扩张，野生动物物种正在萎缩，一些濒危物种受到更严重的威胁。许多国家为保护生物多样性做出了各种努力和尝试，其中生物多样性服务补偿体系已经建立。生物多样性服务为森林资源保护和森林生物多样性管理的所有者和管理者提供了财务手段。目前，补偿类型主要包括支付栖息地物种，生物多样性保护的栖息地等管理费，同时根据限额和贸易法规的贸易权利来支持生物多样性保护交易的价值。
3.自然保护区环境生态补偿。自然保护区维护周边和下游土地的生态潜力，保护动植物物种，维护该地区宝贵的生态旅游和经济发展潜力，同时为生物研究提供依据。然而，这对居住在自然保护区附近的人带来了一定经济问题，可能包括土地、植物、动物资源的损失和进一步的社会经济发展机会。因此，政府必须制定相关政策来平衡各利益相关方的利益和成本，建立自然保护区生态系统服务补偿系统就是由此推导出来的。哥斯达黎加曾经是世界上森林砍伐率最高的国家，为了防止森林进一步退化，哥斯达黎加支付并启动了全国范围的生态服务。哥斯达黎加于1996年首次推出了森林行动计划，确立了森林生态系统的生态服务。
4.碳排放交易。人类经济活动改变了大气和自然环境的组成，这些变化来自大气中的二氧化碳、甲烷和其他温室气体，所有这些气体都导致全球气候变化。为了实现碳减排，英国工业联合会和商业咨询委员会制定了排放交易计划提案，政府通过这个交易项目花费3 000万英镑来补偿中减少碳排放量的参与者。澳大利亚国民和私人森林所有者在森林碳排放交易方面积累了丰富的经验，主要方法是根据资本利益采取广泛的碳排放，并规避与直接销售相关的风险。
三、环境生态补偿法律制度的国际经验
1.建立自然资源产权是环境生态补偿的可持续发展条件。确定自然资源的所有权是清除生态责任制在责任，权利和利益之间的法律关系的关键因素。即使公共利益需要限制，各国也必须得到充分的补偿。从这个意义上说，环境生态补偿实际上是一种尊重财产所有者及其权利的形式。一些发达国家遵循这一模式，例如，美国粮食生态系统服务是以土地私有制为基础的，德国矿山生态补偿制度是建立在矿权和采矿权的基础上的，在明确所有权的基础上，澳大利亚流域生态补偿制度建立在土地所有权、资源所有权和森林所有权是明确的基础上。基于明确的产权所有权，各国的环境生态补偿法律制度才能有效运行。 2.制定法律和法规是限制和支持生态补偿服务的法律依据。20世纪初，西方国家通过宪法和其他形式的法律立法保护环境，维持其生态平衡。1956年，美国政府提出了一个农田保护计划，也被称为土壤银行计划。该计划鼓励农民通过多种方法增加土壤肥力，政府按照计划给农户提供农业补贴，引导农民保护土地。目前美国的土壤维护计划被称为CRP，即农作物恢复计划。政府对农民补贴粮食，让农民不种植作物，并鼓励种植本地草坪，以保持地表土更健康、更持久。虽然一定时期内CRP可能会降低农民的收益，但它提供更多可持续的土地，为土地所有者的税收增加并为周围的野生动物创造稳定的生态系统。而德国已经建立了保护其矿产资源的环境生态补偿体系及完整的法律制度，包括民法、商法、经济补偿法和监管法。德国的土地矿产资源、水资源等法律条文由专业人员共同制定，为监管机构提供了资源开发和环境保护生态补偿的法律依据。
3.政府和市場在生态系统服务补偿中发挥重要作用。目前市场机制的发展还不成熟，政府继续在支付生态系统服务方面发挥主要作用，主要目标是促进、实施生态系统服务和生态服务支付。实际上，公共产品将从政府的广泛经济补偿中受益。政府提供生态保护和补偿措施，这就需要一个支持环境生态补偿的市场机制。为了生态利益，受害方和受益人都非常清楚，生态损害的责任是明确的，以支付给受益人或破坏者的生态补偿的市场调节的形式引入市场。
4.建立成熟的社区参与和协商机制。社会互动机制可以实现制度独立和法律制度等社会关系的平衡，公众参与是最便捷的方法之一。公众参与不仅可以改善立法，还可以减少阻力。比如，马奎瑞河《流域上游灌溉人员补偿造林协议》成功实施，体现了上下游企业和居民广泛参与的共同愿望。墨西哥的做法是没有通过政府建立任何生态服务，其资金主要来自社区和社会支持，包括当地公众和农民的支持。当公众参与程度更高时，生态系统服务实施支付补偿也增加。
四、结语
综上，一些国家的生态补偿实践切合了环境生态补偿的理论基础和法律依据。政府支付的某些类型的生态系统服务主要依靠制度设计来创造市场生态资源或服务，并依靠市场机制来实现生态补偿。无论是发达国家或是发展中国家，他们所采取的环境生态补偿措施都是在制定了相当的法律制度后，在一定的框架范围内实施自然环境生态补偿服务。在相对完善的生态补偿法律制度下，生态系统服务的补偿不仅是合理的，而且通过有效协调能够使政府和消费者以及生态环境最终都受益，促进社会和经济效益。
目前，我国的环境生态补偿制度在实践上还不够完善，尚未形成明确完整的环境生态补偿法律制度。鉴于此，我们需要从全球视角下借鉴国外相对成熟的环境生态补偿实践经验以及从生态补偿的理论基础来完善自身制度建设，并在完善环境生态补偿法律制度的建设中，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。
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