城乡一体化背景下城市近郊社区治理研究
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【摘要】治理理论提出治理主体由单一化向多元主体转化。为了切实体现民主化，社区治理将社区居民吸引进来，更多地发挥居民的主体作用。城市化的发展过程中，大量农村村庄被吞噬，逐渐发展成为新型社区。新型城市近郊社区的治理问题目前已成为学界的研究热点。本文探讨了新型城市近郊社区治理中公民参与的现状与问题，提出了促进促进公民参与城市近郊社区治理的对策分析。
【关键词】社区治理 近郊社区 公民参与
一、研究缘起
我国正处于城乡二元化向一体化发展的关键时期，城乡统筹成为大家普遍追求的目标。要达到这一目标，处于城市边缘的近郊社区就是城市化过程中最敏感、发展最迅速的地区。在城市扩大的过程中，大量农村村庄被吞噬，进而变成城市社区。但这样的社区和已经发展成熟的老城区城市社区又有很大的不同。因此，研究大量城市边缘社区就成了目前城乡一体化背景下需要迫切解决的课题。
作为社会治理的最基层单位，社区是政府和公民之间关系的桥梁，起到了缓解社会矛盾，极大地推动社会治理向前发展。传统的社区治理主要承担着管理的职能，社区更多的起着完成和传达上级政府组织的任务安排的作用。而从治理理论来讲，治理强调的不是从上至下的制度安排，它更强调多元主体的参与，形成一种以政府为主导，多元主体公共协商参与的治理机制。毫无疑问，社区居民也成为社区治理的重要参与者。因此，研究城市近郊社区治理中的公民参与问题也成为一项重要的热点问题。
二、研究的重要性
当代社会学家把社区治理研究看为一个重要课题，是因为社区治理具有重要客观的价值。此外，社区治理之所以受人重视，最基本的原因是天下间无一人不是处于并生活在社区之内。一个人可能没有家庭，却很难脱离社区而生活。随着社会的发展，特别是改革开放向全面深化发展，社区治理在社区居民的生活中起着越来越重要的作用。社会学家对这种大众置身处地且生育共的社会，也更肩负着研究及探讨的使命，一来可以帮助其他社会工作者，二来也可以帮助大众了解社会性质所蕴含的意义，提高社区居民参与社区治理的积极性。
依据社会学家对社区所下的定义，社区是一种由一定地理范围的结社，它可以是一个村，一个乡镇，一个都市或一个都会。此种社区数量众多且具有复杂多变的特征。对这种各种矛盾和问题并存的社区展开研究，是全面统筹城乡发展的需要，也是推进社会建设的需要。城市近郊以社区治理为起点，通过多方沟通与居民共同参与来处理城市近郊社区存在的问题，实现创新社会治理模式，促进城市近郊社区良性发展，为城乡二元化向一体化发展做贡献。
自改革开放以来，我国经济取得了巨大成就，人民的生活水平也取得翻天覆地的变化。但是随之而来也带来一些诸如贫富差距拉大，财富分配不均利益诉求多元化、思想观念出现分歧与裂痕等问题。而社区又是各种问题和矛盾的聚集地。这些问题如果不得到重视，将严重影响社会的和谐。同时，如果更多社会学家对社区治安、社区卫生、社区生态环境等具体问题开展研究，采用多种手段和方式，依靠法律和国家政策，将矛盾和问题各个击破，积极听取社区居民的意见和建议。逐渐将问题社区变成和谐社区，为促进社会公平，改革开放全面深化发展提供有力保障。
三、城市近郊社区治理中公民参与的现状与问题分析
社区发展能有效的开展，需要许多人力的参与，尤其需要社区内部全民的参与，因为社区的发展是关系社区全民的事，其发展成果也归社区全民享用。然而在实际的操作过程中，要激发社区居民参与社区治理，并非容易的事。当前我国社区管理方式也改变了传统的政府为主导的单一模式，形成了政府为主导，社会组织、公民组织多元参与的机制。目前社区居民参与社区治理的方式主要有以下几种：
（1）选举代表参加：与人民代表大会制度类似，社区居民也通过民主选举的方式，选举出代表反映社区居民利益诉求，解决问题。这也符合我国《居委会组织法》规定。社区居民利益诉求反映的渠道主要有：业主代表大会;物业公司提供的信息搜集渠道，如问卷调查等;社区内组织的非政府组织。
（2）利用互聯网，建立网站，加强治理。在信息化飞速发展时代，人们的生活早已和它息息相关。因此在社区治理中，也必须有效利用这一工具。众所周知，现在在家上网已不是难事，况且随着智能手机的普及，人们随时能浏览各种网页。如果社区治理中能将国家的政策、本社区的一些消息、以及一些便民常识等都通过网站、微信公众号、微博等方式发布，增加居民了解社区信息的灵活性，也增加了人们的参与量和主动性。
（3）组织丰富多彩的活动，提高居民参与的积极性。这种方式属于政府购买公共服务的范畴。由于政府无法对所有事物都大包大揽，于是将一些活动交由社会来承担。比如说社区居民的活动，通过外包的方式交给符合政府期望的社会组织。社会组织由于更具经验性，在拿到项目后能更多好的完成项目上规定的任务，即为社区居民组织丰富多彩的活动，能号召更多社区居民参与到活动中来。在活动中，居民受到潜移默化的影响，增加对社区的认同感，以及价值观的统一等。
从以上可以看出，社区居民参与本社区治理的主要途径还是较为丰富。但是，居民参与的动力更多的是源于动力和兴趣。如果不能较大的引起居民的兴趣，居民责可能主动退出参与机制。以下分析社区居民参与的有效性：
（1）公民因个人素质而导致参与能力的有限性。城市近郊社区大多是在城市化进程中由一些实地农民社区转化而来，或者由于地处城乡结合部而相对于城市中心来说地价、房价相对便宜，经济能力不是很强的居民购买的商品房而组成。因此，可以说城市近郊社区居民整体素质不高。故而在社区治理的参与中更加关注的是自己的家庭，导致了对获取社区参与的知识兴趣不大。此外，在长期的“臣民”、“顺民”等附庸意识的影响下重礼俗而不重法治的传统意识，已经固化为人民的一种伦理行为。这也严重影响着居民的参与兴趣。由于居民整体素质不高，即使被选举去参与利益表达的居民也存在表达能力的问题。因为利益表达是实现利益的逻辑起点和现实基础，需要居民具有居民整体利益整合、信息搜集等基础。而在实际操作中，大多存在表达能力欠缺，信息搜集不对称等问题而导致效果的有效性。 （2）参与渠道不畅通而导致参与的有效性有限。参与的渠道制约着居民的参与能力、参与范围和参与效果。而居民参与的渠道最主要的是社区居委会。《中华人民共和国城市居民组织法》中规定社区居委会：是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由此可以看出，社区居委会仅仅是群众性自治组织而非政府的行政部门。但是在城市社区尤其是城市近郊社区却存在社区行政化严重的现象。许多城市近郊社区属于新建社区，管理制度不规范，社区工作人员一般由原来农村村委会工作人员或上级部门任命的并接受其考核的人员两部分组成。这就造成了社区工作要么由于业务不熟悉，要么为了应付上级部门的考核任务而深陷大量繁杂日程行政性事务工作中。而无暇顾及与居民的沟通，倾听居民的礼仪诉求。久而久之，居委会工作人员与社区居民之间就形成了一道壁垒，阻碍了居民都通的渠道督导畅通性。
（3）公共服务有效供给不足而降低社区居民参与的积极性。公共服务的供给作用在于提高居民的生活质量。一般来说，主要是由政府提供。在城市社区，由于其发展已经比较成型，所以在公共服务的供给方面也有一套比较成熟的机制。但是，大多城市近郊社区由于是新成立，各方面管理等都还处于比价初级的阶段。相对与成熟社区而言，其居民在组成上比较复杂，需求也更繁杂。如果政府再按照一种比较僵化的单一的供给模式，往往不能满足居民的利益需求和偏好。同时因为经济发展等现实原因，政府在公共服务的供给在质量和总量上也难以满足社区居民的需求。长此以往，居民的需求得不到满足，居民会产生怨气并会将不满发泄在社区工作人员身上。并会和社区产生一种对立感，从而抵制甚至拒绝参加社区活动。
四、促进公民参与城市近郊社区治理的对策分析
根据社区居民参与状况，分析其参与水平的程度、参与渠道的畅通性、参与积极性的基础上分析了社区居民参与社区治理的影响因素。在未来的社区治理中笔者认为更应该从加强教育，培育居民参与意识;规范制度，保障居民积极、有效参与;权责划分清晰，提高社区服务能力三个方面加强社区治理：
（一）加强教育，培育居民参与意识
我国居民受几千年传统的封建社会统治思想影响，认为社会治理是国家是政府的事情。虽然随着改革开放以来，我国的经济水平得到了极大的提高，人民的生活水平也发生了翻天覆地的变化，但是人民的思想并没有随着经济、生活水平的提高而变化。甚至是出现了与经济发展不相适应的脱节现象。公民素养的提升要求公民对“民主思想”的提升，将思想认知和主体行动相结合，使社区居民真正认识到自己的主人翁地位。认识到社区治理与自己的利益息息相关，社区兴则自己兴。社区可以通过开展完善的培训机制、全民的宣传教育和普法教育活动、邀请专家定期开展讲座等活动将基层民主教育落实到实处，将民主意识深入人心。
城市近郊居民由于人员组成复杂造成居民整体素质不高的现象也存在，这也是社区工作者需要做的事情。社区可以通过举办市民学校、技能培训学校、知识讲座等提高居民的文化水平和技能水平。
（二）规范制度，保障居民积极、有效参与
制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。就公民参与社区治理的制度而言，可以说已经基本搭建完毕。但这样的制度停留在表面层次，其操作性和借鉴性并不强，可以说在一定程度上阻碍了公民参与的积极性。
推进法律制度的完善。众所周知，法律法度制度革新严重落后于社会转型的步伐。就现有法律制度来说，并没有对城市社区治理方面的相关规定，因此在处理很多社区问题的时候只能借鉴类似问题的法律法规的规定，这严重阻碍了社区治理工作的推进。众所周知，依法治国是国家治理的基本方针，社区治理也不能例外。在处理和解决社区问题的时候只有贯彻了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，才能真正解决社区居民的各种矛盾和纠纷，确保居民的各项权益不受损害。就城市近郊而言，只有在解决治安问题、流动人口问题、以及公共卫生问题等方面能依据法律约束。才能还居民一个和谐、安定的社区环境，从而提高居民参与治理的动力。
（三）权责划分清晰，提高社区服务能力
自建国以来我国建立了高度自治的计划经济体制，与之相适应的是，政府管理以全能型政府为特征。以统揽的方式分配国家资源，对社会实行全方位的管理和控制。随之，基层管理必然顺应高度集中的計划经济体制。然而随着经济制度逐渐转化为市场经济体制，政府也意识到原来大包大揽的管理体制使得政府自身压力太重而不得不放弃部分权利交由地方或其他组织来完成。在这样的环境下诞生了“社区”这一基层治理单元，以期能担负起解决基层矛盾，推动社会治理，整合社会的职能。但是在实际的治理过程中，社区作为街道办事处的派出机构，在很多方面受街道的制约。没有权力，没有资源，很多社区工作人员仅仅是传达和执行街道的任务和命令。
而我们知道，治理理论的重要特征之一就是主体多元化。在社区治理中更是如此，更应该建立多元主体并促进不同治理主体间的沟通与合作。应充分重视并发挥政府组织、社区党组织、社区居委会、物业管理委员会、社会组织以及社区居民在内的所有成员的作用，鼓励他们参与到社区治理中来。而作为社区的上级单位——街道办事处，则应做到职责划分清晰，将更多的权利下放给社区而不应该干涉社区治理，更不应该大包大揽。总的来说，政府虽然是推动社会发展以及促进社区治理良性发展的主要推动力量，但政府更多的应发挥“掌舵者”而非“划桨者”的作用。在城市近郊社区治理中，政府应给社区更多支持，无论是在资源利用，还是人员引进方面都应该给予更多的帮助。同时在社区规划、社区与社区间的协调方面给予更多的政策支持。政府还应该加强对社会组织的培育，促进社区自治功能的提高。
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基金项目：重庆市社会科学规划普及项目：“新时代重庆城乡社区协调发展路径研究”阶段性成果;项目编号：（2018py46）。
作者简介：余长惠（1982-），女，四川隆昌人，讲师，硕士研究生，重庆城市管理职业学院社会工作学院，从事社会学、政府行为与公共政策研究。
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