区域一体化背景下人才体制衔接研究
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[提要] 区域一体化背景下人才体制有效衔接有助于区域内人才资源自由流动和共享，实现人才资源优化配置。本文以广佛同城为例，剖析两地间人才体制衔接存在的主要障碍，并探讨相应的对策建议，从而为各地区人才体制衔接提供一些启示和借鉴。
关键词：区域一体化;人才体制改革;政策对接;广佛同城
中图分类号：F24 文献标识码：A
收录日期：2019年4月9日
一、引言
随着区域经济一体化深入发展，区域间竞争已从土地、资本和技术快速转变为以人才为第一要素的综合实力竞争，人才资源已成为深化区域一体化发展、快速提高区域竞争力的重要驱动要素之一。为此，许多地区相继出台系列政策，用以吸引和激励人才。以广佛两地为例，近年来，广州在海外高層次人才引进、高层次人才及其成果确认、高层次人才待遇保障等方面出台了相关政策，如“珠江人才计划”、“海外青年人才引进计划”、《广东省南粤突出贡献和创新奖评选奖励办法的通知》、《广州市高层次人才培养资助方案》等。而佛山在人才认定、成果确认、人才培养体系、高层次人才创新团队资助、人才服务体系信息落实方面也相继出台了相关的政策，如《佛山市人才发展体制机制改革实施意见》、《佛山市重点产业人才引进培育暂行办法》、《关于进一步加大博士后工作扶持力度的意见》等。
虽然两地推行区域一体化已久，然而，两地人才体制仍缺乏深度有效对接，人才资源更多体现的是地区间的争夺，共享与合作程度不够。例如，在广佛同城实施几年后，佛山人才仍显现出倾向于流向广州的现象;两地在人才争夺方面，投资金越来越多，形成恶性竞争。因此，本文针对广佛两地在高层次人才流动、服务体系、人才确认、人才待遇、安居、载体环境等方面的人才体制机制改革对接问题，采用资料检索和文献研究对此展开分析研究。
二、区域一体化背景下各地区人才体制衔接中的主要障碍
（一）区域内人才流动方面的政策和制度差异。区域一体化背景下，各地区人才体制衔接的首要障碍之一就是人才在地区间流动存在着政策和制度方面的障碍。以广佛两地为例，一方面广佛两地高层次人才流动及其成果认定政策尚未互认互通。广佛两地间高层次人才认定存在差异，容易导致高层次人才被认定为不同甚至差异很大的等级，造成待遇上的差异，从而不利于人才跨地区的交流和共享，给人才跨地区从事智力服务、科研合作、投资创业带来一定困难;另一方面广佛两地间社会保障制度的差异、不能有效衔接，容易导致人才流动和共享的成本较高。对于高层次人才而言，除了亲情、家庭、社会关系以外，地区间在社会保险、医疗、教育、房价、家属就业、衣食住行等方面也会限制其流动和共享。
（二）不同地区间人才确认政策及存在的差异。不同地区间在高层次人才确定政策方面也存在明显差异，这种差异造成地区间人才的级别和待遇方面有所不同，进而不利于人才的流动。从广佛两地实际情况来看，两地的高层次人才在认定的范围与条件、认定标准、认定程序、层次划分等方面存在较大差异，且两地也未建立有相应的互认机制。例如，广州市高层次人才划分为“广州市杰出专家”、“广州市优秀专家”、“广州市青年后备人才”三个层次且名额有限，每年评定一次。而从佛山市来看，除佛山市高层次人才认定评定体系，各个区也均有出台各自的高层次人才认定评定办法，且区与区之间有所不同。以顺德和南海为例，顺德的高层次人才分为六个层次且名额不受限制;南海区的高层次人才分为三个层次，每两年评定一次。
（三）不同地区间人才服务内容和服务标准不一。人才服务体系，包括人才信息网、人才服务窗口、服务网络体系和站点等。良好的人才服务体系如同“润滑剂”，减少人才在两地间流动和共享产生的各种矛盾“摩擦”。从广佛两地来看，两地间的人才服务中心服务标准和信息化标准、业务范围不一，服务水平存在一定距离。例如，佛山市实行的是“1+5”高层次人才服务专区，在工作和生活方面为高层次人才提供“一站式”服务，并制发“佛山市人才卡”，相关持卡者可享受医疗保健、住房保障、子女入学、金融、政务、出入境、配偶就业、文体、景点等优质综合服务。而广州市为高层次人才提供的服务保障主要包括住房保障、医疗保障、子女入学、配偶就业、创新创业服务等五类。此外，人才服务的异地办理尚未能全面有效对接，异地人事代理、人才派遣、人力资源外包合作渠道开放程度不够;两地专业技术人员互派挂职交流机制尚未全面铺开。
（四）各地人才政策创新不足，政策内容趋同但待遇标准越来越高。当前社会中，部分地区为了在引进人才竞争中取得优势，对引进人才的扶持更多的放在物质待遇等方面，包括薪酬水平、住房补贴等方面，而忽略了精神层次上的支持和改善，从而一定程度上造成了政策的趋同化现象，特别是在生活待遇和支持力度有上升的趋势，出现了政策上互相攀高、待遇加码和脱离地区实际盲目引进的情况。由于各地在引进人才政策方面的相互攀比，会使得公司的运营成本升高，服务质量上会难以保证，公司在市场上的商业形象将难以保持，社会信誉也将有所下降，在后续上更难吸引人才，出现一个恶性循环。
（五）各地人才载体硬件建设水平不一，制约人才体制对接。人才载体等硬件是吸纳和共享人才资源重要的基础保障。开放包容的人才环境，激励人才、吸引人才、留住人才的载体环境，是为广佛两地建设提供人才保障和智力支撑，不可或缺的重要条件。相较于广州的高校林立、科研院所众多，佛山本地作为民营经济发达、制造业重镇，在人才培养地、科技园等方面基数少于广州。广佛两地在人才培养地合作建设上，存在企业产业分布、招商引资、科技人员共享、科技成果转化对接、重点课题联合公关等亟待解决的问题。
三、区域一体化背景下各地区人才体制衔接主要对策
（一）促进区域内各地人才流动政策和成果认同，融合并去除差异。促进广佛两地高层次人才流动及其成果认定政策的互认互通，其主要目标是实现区域各方的利益最大化，拥有相同的认可理念，在一定程度上可以促进人才的自由流动和其成果的认同，增加人才身在异地的归宿感，减少相互之间的摩擦，减少各种社会资源的浪费。实现区域内人才跨区间的流动，需要政府为其开辟绿色通道，允许区域内的人才进出自由，减少流动过程的手续申办挂靠流程。融合两地的评定高层次人才的标准，政府与企业合作，可以为人才的合作开发以及人才所创的成果带来认同，如在人才引入方面统一优惠政策，人才跨地区流动统一宽松政策。政府尽量放权给予企业充分的人才开发的自主权，主动引入高层次人才。在人才所创的成果共同市场上，实现人才网络连接，为促进人才市场的供需平衡提供了有利条件。两地政府健全的法律、法规、政策，成为了人才流动和其成果认同的支撑。两地完善人才中介服务，共享人才信息平台，推动两地人才透明、高效的进行流动，同时还要保证社保转移、人才档案和户口的挂靠等基础公共服务支持，优化人才流动环境，探索一条实现广佛人才共享共赢的新途径。 （二）加大区域内各地人才合作开放，提供一致保障。广佛两地的人才结构存在着不同，广州倾向于拥有更多的科研人才，佛山则倾向于拥有更多的技术人才，两地在产业分布比率上也存在不同，加大两地人才合作开放，促进区域内人才信息网络共享，有助于人才资源的交流与共享，有效解决地区人才分布不均、人才自身利用率低等问题。例如，设立项目合作方案，定期召开创新型项目人才交流会，让人才参与进来，减少项目的重复，降低资源的损失。再者要建立区域人才合作相配套的制度体系，消除地方保护主义壁垒，制定人才合作开放制度，包括职称评定制度、社会保障制度、薪酬制度等，促进区域人才良好的合作，保障其人身基本权利。建立统一的区域人才保障制度，合作构建公平有序的区域人才法制环境，共同监管统一的区域人才市场。打破人事制度、户籍制度、分配制度、教育制度、产权制度等制度性壁垒。
（三）统一区域内各地人才服务内容和服务标准。针对两地在人才服务内容和服务体系方面的不一致，政府需要实现区域内人才的服务内容平台构建，对区域内的人才进行编码储备，设立完整的信息资料库，设立区域内统一的人才信息库，有效且清楚地了解区域内每一位人才的需求，发布相关政策，综合并统一区域内各地人才服务内容和服务标准，确保各地区的政府对于人才的需求做到基本满足。减少各地区政府在人才政策设立上的差距，实现人才在区域平等流动，要完善区域一体化的人才服务体系，提供现代化公共服务配套，针对区域内服务标准、业务范围、服务水平等不一致的问题，两地应打破地域的限制，必要时可探索“区域人才绿卡”制度，对稀缺人才的社保、户口等问题进行妥协处理，改进对接方式，提高服务水平，减少对人才流动的障碍。加快人才服務异地办理的全面有效对接，加大异地人事代理、人才派遣、人力资源外包合作渠道开放程度;加速两地专业技术人员互派挂职交流机制的全面铺开。使得两地为高层人才提供的保障一致，不会让人才心里产生落差，从而影响两地人才的流动与共享。
（四）增加区域内各地人才载体合作。佛山相比广州而言，在人才培养地、科技园等方面基数少于广州，面对两地的同城发展，必定要解决这个问题。因此，在落实“区域一体化”战略中，两地政府、院校、企业应明确各自职责、运作方式，对区域内优质教育资源进行配置，从而实现利益分配。在区域高层次人才流动过程中，政府在有所为的领域，需发挥其宏观调控作用，重视高层次人才在区域整体发展中各领域的作用。一方面佛山需打响知名度，建设更多的高校，打造自身的人才“培养基”，并积极与广州高校、人才孵化地合作，引进人才，重点发展本地高校，着力培养本地高层次人才;另一方面两地政府需建立区域性官方人才载体合作组织（设立专门机构、产业和示范园区聚集、科技中介），为各类型高层次人才提供政策、制度、技术等方面的支持，如制定区域各类型高层次人才合作发展战略和长期合作规划。建立定期交流机制，及时研究并解决区域高层次人才载体合作中遇到的困难和问题。政府鼓励企业、院校参与进来，建立相关的组织和机构，例如设立各类型高层次人才交流小组、互助领导组织、协助专家咨询与顾问小组;鼓励高校老师在这些组织机构挂职、授课，并由两地政府一同监控，以此保证区域人才载体的合作顺利，加快区域高层次人才整合，更好地体现两地的人才价值。
（五）平衡区域内各地人才科研奖励政策。只有体现对人才尊重和爱护，鼓励两地高层次人才流动互补，公正对待，爱惜人才，才能平衡广佛两地在人才创新创业政策的奖励、科研转换方面等问题，两地才能更好地发展。认真贯彻中央《关于进一步加强人才工作的决定》，树立科学的人才观，致力于促进区域间高层次人才资源建设交流，壮大其力量，提高其水平，调动区域内各类型高层次人才的积极性和主动性，是人才发挥自身价值的关键因素。因此，要出台鼓励人才投身科研、创新创造等相关政策，例如发布各类型各等级人才创新项目、领域奖励方案;尊重科研成果，制定评定成果机制，为人才取得科研成果、满足自我发展、自我实现的需求，创造广阔的平台。其次，在区域内的高校设置各类型科技类比赛，形成浓厚的学术科技创新氛围，为区域内源源不断地输送人才。留住优质人才，减少人才的区域外流，吸引更多的优秀人才，才能充实区域优质人才队伍;形成“以人为重、以技为荣”的良好社会氛围。加强科研项目的管理，建立“黑名单”制度，加大对违规行为的惩处力度，对挪用科研经费、套取科研经费的行为进行严厉查处和打击;规范科研经费支出，在保障科研项目顺利实施的同时提高经费的效用性。制定和完善人才政策评估机制，对现有的人才政策实施过程与效果进行评估，发现问题、分析问题、分析原因并形成反馈意见及时调整政策，充分发挥人才政策的引导性、规范性、保障性，从而提升广佛两地区域一体化发展战略的实施。
四、结论
在广佛同城的大势下，两地的产业组成要求相辅相成。当下，在广佛同城实施几年后，佛山的人才仍显现出倾向于流向广州的现象;两地在人才争夺方面，产生了竞争，尤其在高层次的人才争夺上投入的资金越来越多。无疑，这种做法将大大增加生产要素的成本，对于两地来说，每年这笔金额都是一项巨大的财政支出。两地如能共同打破存在于高层次人才政策实施中的障碍，做到两地人才来去自如、交流共享，这笔支出将大大减少。节省下来的财政支出则可用于其他方面的发展，侧面上利于经济一体化、社会一体化和制度一体化，让两地人民共享城市化带来的发展成果。
（通讯作者：李远辉）
主要参考文献：
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