审计全覆盖背景下审计联动机制构建探讨
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作者:茆正平
摘 要：2014年10月国务院发布《关于加强审计工作的意见》，首次明确提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，为新时期审计工作指明了方向。在审计全覆盖政策落实的过程中，我国的监督体系也得以不断完善。然而在现有体制下，要实现审计全覆盖困难重重，审计人力资源稀缺，审计信息分散，审计范围有限等问题频现。据此构建一套有效的三方审计联动机制保障审计全覆盖的顺利实现。
关键词：审计全覆盖；审计联动机制；审计资源；构建
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.31.047
审计全覆盖，是指审计机关在法定职权范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计，做到一定周期内对所有审计对象的全覆盖。审计全覆盖是审计对象和范围的全面覆盖，通过审计全覆盖的实施，可以规范化国有资金、国有资源的利用，是全面实现依法治国的有力保障。本文将深入剖析审计全覆盖实施过程中遇到的问题，找到解决问题的路径，并基于审计监督体系中的三方审计主体构建一套联动机制，从而促进审计全覆盖的全面实现。
1 审计全覆盖面临的困境
1.1 审计人力资源稀缺
审计全覆盖实施过程中最重要的审计主体是国家审计，目前国家审计机关从业人员仅约有十万余人，而涉及财政资金使用的单位在三百万以上，审计力量严重不足。单纯的增加政府审计人员数量受到审计机关经费和人员编制安排的限制被认为不可取，因此只依靠政府审计从业人员无法完成如此浩大的审计工程。除了国家审计，内部审计也同样存在困难。现有的国有企业内部审计人员数量有限，内部审计人员也严重缺乏。要实现审计全覆盖，国家审計机关势必要借助内部审计工作的力量，然而在两方审计主体审计人力资源都存在严重不足问题的情况下，可以调整思路和方向，转为借助民间审计的力量。民间审计主体从业人员数量庞大，而且具备较高的审计独立性，可以在持续的审计监督过程中发挥较大的作用。
1.2 审计信息资源分散且数量少
审计过程中需要收集和整理项目相关的信息，并进行分析和利用。要获得这些审计信息资源要通过内部信息的归集管理和外部信息的收集查阅。审计机关在对政府审计项目进行审计时，通过各种渠道收集大量的信息资源，通过这些信息的资源的整理发掘可以明确审计的重点，从而可以实现降低审计风险的目的。然而现有的审计信息分散，缺乏统一的平台，未能实现规范化管理，难以使信息被充分的整合利用。另外政府监督部门之间的职能是有一定交叉重叠的，然而监督部门之间存在资源脱节的问题，造成了审计资源的浪费。监督部门之间无法形成资源共享就难以形成真正有效的监管，审计监督也就难以实现全覆盖。
1.3 审计范围有限
审计全覆盖要求的是审计范围和程度意义上的全覆盖，这样才能使审计发挥其应有的效用，更好地服务于国家经济。现阶段我国审计监督体系由政府审计、内部审计和社会审计三大审计主体组成，三大主体在各自的领域中发挥着审计监督职能，相互之间处于分散状态，难以将工作范围进行融合。在开展政府审计项目时，社会审计和内部审计极少参与，无法进行各种信息的沟通交流，以至无法弥补政府审计力量的不足，从而限制了审计范围。
2 实现审计全覆盖的路径
2.1 突破审计组织边界
政府审计具有一定的优势，但同时不可避免的又存在一定劣势。而内部审计和社会审计在一定程度上可以弥补政府审计的这些缺点。政府审计机关依法被赋予至高的权力，具有权威性、强制性、专属性、广泛性的优点。然而政府审计属于外部审计，单靠政府审计无法实现对组织资金的使用进行全面管理监督，事后的审计难以发挥预防作用。另外受政府审计工作性质的影响，对市场审计的真实情况难以做到全面判断。内部审计处于企业内部，是公司治理中的重要环节，能轻松掌握公司经济业务的开展情况，能够及时发现经营过程中的问题。社会审计在市场中各式各样的企业中进行审计，积累了大量的市场审计信息。目前的体制下三大审计主体还是各自注重自己的审计领域，不能做到与其他审计主体有机结合，切实发挥各自的审计优势。因此审计机关要实现审计全覆盖，首先要突破组织边界的壁垒，实现各审计主体之间关系的整合，充分调动政府审计以外的审计力量，有效补充审计力量的不足，减少审计重复，提高审计质量，降低审计成本，最终实现审计全覆盖的目标。
2.2 统筹整合审计资源
资源共享作为资源有效利用的一种重要手段而备受重视，逐渐成为各领域的研究重点。伴随经济的不断发展，审计对象逐步多元化，审计领域不断扩大，审计资源的需求日益增长。然而政府审计人力、物力不足，与日益增长的审计资源的需求量严重不配比，使得审计全覆盖难以推进。对审计资源进行统筹整合和当前解决这一难题的最有效的做法。审计资源包括人力资源、信息资源、成果资源等多个方面。人力资源的有效整合可以解决政府审计在人员缺乏方面的问题，同时内部审计人员和社会审计人员在技术上可以和政府审计进行互补，增强审计监督的质量。审计信息资源的整合可以方便审计主体收集有用的审计信息，方便抓住审计重点。审计成果资源整合，可以有效避免审计重复，提高审计的效率。另外，在各级审计机关中大力推广和应用先进的审计技术方法，并积极促进交流互动，也是实现审计全覆盖的有效措施。因此，对审计资源进行有效的统筹整合，是提高审计质量、促进审计全覆盖快速有效实现的重要途径。
3 审计监督三方联动机制的构建
3.1 审计监督覆盖范围协同
审计全覆盖首先强调审计范围要足够广，尽可能避免审计缺口。国家审计机关，内部审计机关，社会审计组织三者的配合形成有效的监督力量，协同完成每个审计周期内的具体目标。联合三方力量，建立审计监督小组，由国家审计机关统领审计监督小组的工作，充分发挥内部审计机关和社会审计组织的优势，弥补各方的审计空白，实现审计范围的全覆盖。国家审计相关负责人定期组织开展工作会议，内部审计负责人及聘请的社会审计机构项目负责人参加。通过工作会议统一部署实现对审计工作的总体规划，结合各方意见，实现减少重复审计、扩大审计覆盖范围的目的。 3.2 审计人力资源调配协同
具有丰富审计经验的优秀审计人员是提高审计质量、降低审计风险的一个非常重要的因素。要实现三方审计主体人力资源的合理调配，可通过建立审计监督人力资源库来实现。审计监督人力资源库中收录三方审计主体中经验丰富的审计专业人才，同时收录各行业领域能力突出的人才。国家审计机关组织审计项目时可从人力资源库中选取并聘用合适的审计专业人员，同时在审计过程中要咨询相关专家的意见，从而降低审计风险，提高审计效率和质量。
3.3 审计信息资源协同共享
构建审计信息共享平台，实现三方审计主体审计信息共享、审计技术方法整合。随着网络技术的不断发展，各行各业都进入了信息化时代，这就为审计信息资源共享提供了很好的保障。要实现审计信息的资源共享，可以尝试建立一个审计信息共享平台，供来自不同审计主体的审计人员授权后使用。每一方的审计主体将所负责的审计项目的电子详细信息传输进入平台。当其他审计主体需要对该被审单位进行审计时，可以经授权后进入该平台，查阅共享的审计信息。同时信息共享平台还可以实现远程审计项目管理控制，有助于有效的控制审计风险。审计信息共享平台方便调取企业信息、安全地传输审计信息以及很好地互通审计实务经验。
3.4 审计成果呈现方式协同
通过上述审计信息资源平台的建立可以实现资源共享，可是不同审计主体之间审计资料的呈现方式如果存在很大差异而不能很好地衔接的话，势必降低审计信息资源利用的效率。因此需要執行一系列规范性的工作，从而提高审计成果的相互利用率，节约审计时间，降低审计成本。首先要对审计工作底稿进行统一规范，如果底稿的编制不规范，审计信息使用者可能看不懂其他审计人员的信息，或者无法判断对方是否运用了充足的审计程序，而无法确定该审计成果是否可使用。规范审计工作底稿格式和编制方法，可以有效节省审计时间，提高审计效率。另外，审计人员的技术能力也决定了审计成果的质量，尤其是内部审计，国家审计和社会审计如果能运用内部审计的成果可以很好地缓解审计任务压力。但是内部审计人员技术能力比起国家审计和社会审计人员可能会稍有欠缺，因此需要定期对内部审计工作开展相应的指导和培训，帮助企业内部审计人员提升水平，从而提高其审计成果的利用率。
4 结语
通过构建三方联动机制，在国有资产、国有资源等审计监督过程中政府部门公共审计、社会审计和内部审计之间实现了一定的职责分工，各主体积极履行自身的监督职能，共同为实现企业国有资产审计监督全覆盖而努力。同时，通过现有的审计资源优化整合，可以实现最大限度地提升审计监督全覆盖的效果，使审计更好地服务于国家经济建设。
参考文献
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