浅论新时代的首都财政
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【摘要】北京市作为我国首都，在长期以来的发展中患上了“大城市病”，要想“治病”，就必须疏解北京的非首都功能。但与此伴随，北京市的财政收入会受到影响，而北京市作为地方政府同时也是首都的特殊地位又导致了北京市财政支出压力很大。由此产生了建立新时代的首都财政的必要性。首都财政的建立可以从四个方面来考察：明确中央和北京市的事权和支出责任;建立首都特别预算和转移支付制度;重视收入增长，为首都财政“开源”;提高财政资金使用效率，为首都财政“节流”。
【关键词】首都财政 事权 支出责任 转移支付
作为我国首都，北京不但是党中央、国务院所在地，是历史悠久的文化古都，也是一座拥有两千多万常住人口的国际化、现代化的大城市。2014年2月26日，指出北京市的核心功能是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，要求努力把北京建设成为世界一流的和谐宜居之都。在这样的背景之下，北京市具有两大功能属性：首都功能和非首都功能。具体来讲，首都功能的属性有两个方面，即首都作为一国国际交流的窗口的国家形象属性和作为中央政府所在地的特殊政治地位属性。而非首都功能的界定则在学术界有不小的争议。目前，对北京非首都功能的认识有四种较有代表性的观点：第一，不符合北京“四个中心”定位的功能;第二，低端、低效益、低附加值的部门;第三，由非市场因素决定布局的公共部门;第四，低素质人口及其从事的行业。中国人民大学区域与城市经济研究所的张可云教授认为，北京的非首都功能指的是北京现有的功能中与首都功能有冲突并且妨碍首都功能发挥的那些功能，换句话说就是北京作为首都的属性对北京功能产生的负面影响。
放眼全球，主要有两种类型的首都。一种是城市功能单一，仅担负政治职能而无需承担经济职能的首都，例如华盛顿、渥太华、堪培拉等。第二种是承担政治、经济、文化等复合职能的首都，例如巴黎、伦敦、东京等。北京属于后者，自建国起就一直担负着相当重要的经济发展任务。而几乎无节制的高速发展使得北京市患上了“大城市病”。这种病的“症状”表现在：人口拥挤、资源紧缺、环境恶化、交通不畅、社会治安隐患以及房价居高不下等。尤其是因为北京市占有丰富的工作岗位、大型医院、高水平学校等优质社会资源，导致邻近北京的省市区特别是河北省、天津市的居民纷纷涌向北京，寻求就业、就医、就学机会。 这又加剧了北京的“病情”，衍生出一系列社会问题。在此背景下，北京市出台了新的城市规划，规划指出要构建首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四大功能区，构建“两轴-两带-多中心”的城市空间结构。。
经济是财政的根和源。北京市非首都功能疏解会导致大量产业的转移，尽管这些转移出北京的产业基本都不符合高端化、服务化、集聚化、整合化、低碳化要求，但是处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的环境下，如此规模的产业流出仍然会深刻影响北京市财政收入状况。2019年2月，市发改委等22个机构对2015年发布的《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》进行了修订，从全市和功能区域两个层面规定了禁止新建和扩建的产业。生产制造环节的制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，机械设备、五金产品、电子产品区域性批发市场等产业都被禁止新建和扩建。根据这份目录，有关专家预测，北京市税务局的收入损失或将达到百亿。因此，虽然鼓励低劳动密集度、低能耗、高附加值的产业发展从长远来看必然能培育出新的经济增长点，增加北京市的财政收入，但是在新产业产生效益之前，北京财政收入将会经历无法避免的“阵痛期”。
北京市的财政支出方面，也存在不小的问题。从提供公共产品角度来看，北京市既需要提供为本市居民服务的“北京市公共产品”，比如本市的各类基础设施和公共服务。又要提供为包括北京市民在内的全国人民甚至世界人民服务的“首都公共产品”，比如由中央财政负责保障的政府机构、中央军委单位、事业单位，教育部直属院校，国家级研究机构，中央财政拨款的公立医院等。公共产品具有非竞争性和非排他性，无法排除任何居民对其的消费，而对首都公共产品的需求会产生对北京市公共产品的引致需求，从而导致人口大规模集聚，进而进一步推动公共产品需求，增加财政支出。这种财政体制倒逼下的發展思路也是北京市陷入困境的重要原因。从财政支出保障范围的角度看，北京市财政首先要为北京市各项事业的发展提供财力保证，同时也要为中央、为全国人民乃至国际友人服务，例如，作为2019年世园会、2022年北京冬奥会的主办城市，北京必须安排巨额资金来接待大量外国游客，还有冬奥场馆建设、城市基础设施建设以及周边环境整治等，都是北京财政必须应对的特定时期内的特殊任务。从事权和支出责任划分的角度来看，北京财政具有中央和北京市的双重事权：中央事权包括公共安全保障，国家机构运行的财力保障，国家机构人员的生活保障以及各类具有特权性质的优质公共服务;北京市事权包括本市供水、供气、供电、供热、城市垃圾、城市污水处理，各级政府运转，企业投资补贴，改善城市公共交通，合理布局城市规划，基础教育，失业、医疗和养老救济等等。然而北京财政的支出责任往往超出北京本市事权。 事权和支出责任的不匹配使得北京财政支出压力大大增加，而在我国中央-地方分税制下，北京财政体制却基本与其他地区相同。因此，这种不平衡会使北京财政状况恶化。从非首都功能疏解和京津冀协同发展角度看，转移低端产业、培育新兴产业，建设京津冀区域交通网等各项事业都需要北京针对新的产业定位来提供与之配套的公共产品。另外，随着物价水平的不断攀升，中央对北京财政的转移支付与实际支出水平之间的缺口不断增大，也使北京财政支出压力增加。北京财政支出受到来自多方面的源源不断的需求，而收入却稍显捉襟见肘，体现出了建立新时代的首都财政的必要性。
在上世纪九十年代末，就有学者曾经提出了建立首都财政的概念。“九五”期间，北京市财政收入约为1129亿元，而财政支出除去保证“吃饭”财政外，仅考虑必须办的水、电、气、热、路、环保及危房改造项目，而不再搞大的建设项目的情况下，财政支出大约为1208亿元，财政短缺将近80亿元。根据北京市总体规划，要使北京城市基础设施供需在2000年达到基本平衡，需要安排68项大中型项目，投资接近千亿元。其中除了中央投资外，地方投资筹措落实不足1/2，有相当大的缺口。在这种状况下，财政资金严重制约了北京市的基础设施建设，使得其大大落后于城市经济的发展，进而引发交通等方面的城市危机。为此，有学者提出应考虑北京作为首都的特殊因素，设立专门的首都财政，给予特别预算拨款或特别补助。首都经济贸易大学杨树相教授认为，首都财政不等同于北京市财政，也和其他城市财政有着根本性的区别，首都财政具有自己特定的内涵。由于中央和北京有共同的事权，北京公共安全和司法等方面支出多，财政补贴负担重，市政基础设施欠账多，产业结构调整需要大量资金，所以中央财政有理由向首都进行专项资金支援。建立首都财政在一些西方国家也有迹可循，如美国、法国、日本、澳大利亚等国的中央政府对首都承担的重大活动和特殊事项有特别的预算拨款补助。 虽然目前我国经济发展情况以及北京的城市建设与将近20年前首都财政的概念首次提出时相比已经发生了很大的变化，但是产生建立首都财政的必要性的原因却有相似之处。因此，关于建立首都财政，提出如下几项政策建议。
第一，明确划分中央和北京市的事权和支出责任。19世纪末，Bastable提出划分事权的三个原则：受益原则，即受益对象为全国公民的公共物品由中央政府提供;行动原则，即必须在全国范围内规划才能提供的公共物品由中央政府提供;技术原则，即技术水平要求较高的公共物品由中央政府提供。针对于我国的实际情况，事权划分的原则也可以概括为三个方面：外部性大的事权应由中央政府和地方政府共同承担;容易出现信息不对称的地区性事权应由地方政府承担;划分事权要考虑到各层级政府的激励相容。由此，首先要明确“首都财政”区别于一般地方财政的特殊性，区分好哪些是中央该管的，哪些是北京该管的。我国宪法和法律对不同层级政府间的事权划分仅仅作了原则性规定，因此中央和地方政府在协调时会出现“上下对口，职责同构”的情况。针对此类问题，可以参考一些发达国家的经验：首先区分法定主体和履职主体，相应的支出责任由履职主体来承担;其次可以将财权细分为决定权、征管权和使用权等，由不同层级的政府来行使;最后通过转移支付来填补财政资金缺口。从责任主体角度，也可以把事权分为三大类，第一类是责任完全属于中央政府或北京市政府的内源性事权;第二类是中央政府是责任主体，但考虑到管理效率的比较优势，实际由北京市政府履行的事权，即中央委托北京市的事权，例如建设使领馆、筹备国庆大典等;第三类是由中央政府和北京市政府共同作为责任主体的混合性事权，例如北京大兴新机场的建设。其中内源性事权履行所需要的财政资金是中央财政或来自北京本市的财政收入，委托性事权所需财政资金应来自于中央政府的转移支付，混合性事权所需财政资金则需要经过与中央政府的协调，二者按照责任比例分担。
第二，建立首都特别预算和转移支付制度。在北京现有的预算基础之上，针对首都区别于普通地区的特殊职能，建立特别预算。由此首都财政分为两块：正常预算（一般性预算）用于北京市政府对本市建设的日常开支，特别预算（临时性预算）则作为临时重大事项财政增支因素由中央根据首都事权另行给予财政资金补偿。可以建立首都预算管理委员会，对中央委托北京市的事务和北京市无力负担的大型的外部性强的投资项目例如维护首都安全稳定、治理生态环境、大型国际体育赛事和国际会议的承办进行审核，并且提供财政资金支持。特别预算的建立不但能够克服北京和中央双重事权带来的财政压力，而且采取转移支付的形式还可以保持预算的完整性。在转移支付制度方面，要尽量避免转移支付的随意性和不确定性影响北京财政资金供给。在确定转移支付的数额时，应充分考虑到北京作为地方政府同时也是首都的特殊地位。除了一般因素之外，还应将城市性质、首都职能等特殊因素纳入量化范围来确定转移支付数额，以真正实现财政均衡和公共服务均等化。此外，在京津冀协同发展的情况下，应事先明确疏解和合作的成本由谁承担。
第三，重视收入增长，为首都财政“开源”。非首都功能疏解下，北京的经济职能逐渐被削弱，经济发展压力小了，要增加财政收入，就必须努力创造新的增长点。大批低附加值、高能耗、高劳动力密集度的产业迁出北京，为更加高端的产业让出了发展空间，使首都产业具备了“腾笼换鸟”的条件。虽然暂时可能还无法达到迅速增加北京市财政收入的目的，但是从长远来看，高端产业更加容易成为优质税源。首先，要制定“疏解清单”，在确定疏解的项目中优先疏解贡献财政收入少、耗费财政支出多的项目，尽量缓冲疏解造成的财政困难。其次，有关部门要强化各项收入征管措施，其中，税务部门应加大稽查力度，优化纳税服务，评估、帮扶连续亏损企业，对重点企业提供特色服务，深入重点税源户挖掘增收潜力等。再次，要建立健全财政收入日监测、周报告制度。积极落实北京市经济形势分析专题会议要求，加强与各相关市级部门、各区沟通对接，加大工作沟通频次，加强工作调度，对收入进行每周预测，及时发现并共同解决收入运行中存在的问题。最后，针对建设、疏解所需资金，要开辟PPP等多元化的融资渠道，充分利用民间资金，支持鼓励有实力的私人企业创办教育、医疗、养老等社会公共服务机构，弥补和调整财政资金缺口。
第四，提高财政资金使用效率，为首都财政“节流”。首先，要科学编制中期财政规划。根据各年度的工作重点，合理安排年度财政预算，加大预算编制基础数据审核力度，做到预算的精细化。其次，加强结余资金管理。对于市级部门整体结余资金高于以前年度的，或项目结余资金超过原项目预算50%的，相应减少下个年度的预算安排。而且要进一步规范预算稳定调节基金的使用，做到超额收入不浪费。再次，推进绩效预算管理。运用经济学、统计学的科学方法确定项目支出的成本和绩效指标，探索新型绩效预算管理模式，将绩效评价与转移支付挂钩，对评价结果较差的部门按照适当比例削减预算安排。最后，提高大额专项资金效益。要提高大额专项资金分配的科学性和透明度，采用竞争性方式而非行政命令方式分配资金，发挥个体优势。将更多的大额资金投入到建立平台、创建机制方向上，使资金的长期效益发挥到最大。
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