当前PPP项目绩效管理困境与对策建议

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　　摘 要：本文从当前PPP开展现状出发，提出开展PPP绩效管理的必要性，结合当前PPP绩效评价困境进行原因分析，最后从五个方面，提出全力推进PPP绩效管理的对策建议。
　　关键词：绩效评价;指标设置;对策;顶层设计;结果运用
　　1 当前PPP项目开展绩效管理的必要性与紧迫性
　　截至目前，从财政部PPP综合信息平台可知全国入库项目数量9299个，入库项目金额141763.52亿元。近年来PPP模式井喷式发展背后，“四化”问题也不断出现，即项目适用范围“泛化”、项目运营内容“淡化”、财政支出红线“虚化”、政府支出责任“固化”。在项目实践中，一个项目通过PPP物有所值评价可以初步判断该项目适不适合采用PPP模式，再通过财政承受能力论证可得出该项目能不能采用PPP模式，但问题是上述两个论证报告都是基于发改部门的可研批复数据及项目假定情形数据而来，而PPP项目全生命周期为10～30年，这就决定必须建立PPP项目绩效评价体系来解决项目全生命周期中出现的诸多问题。PPP项目绩效管理体系由于PPP模式的特殊性，这就要求其不能简单照搬传统投资项目绩效管理体系，而需要结合PPP项目全生命周期特点建立PPP项目绩效管理体系。2018年，财政部关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号文）特别提出加快对政府和社会资本合作（PPP）实施绩效管理并实现全过程跟踪问效。从PPP绩效管理相关政策的不断出台可知通过绩效管理这一有效手段推动PPP规范发展的必要性与紧迫性。
　　2 当前PPP绩效管理困境及原因分析
　　2.1 缺乏顶层设计，尚未出台PPP绩效管理专项政策文件
　　目前，国家层面出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，因PPP项目长周期、多专业导致的复杂性等，目前专门的PPP绩效管理政策文件却没有出台，PPP行业缺乏按照PPP项目要素划分的针对性绩效指引或规范文件，这导致PPP项目绩效考核大量存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定量指标过少、定性指标偏多、可操作性不强等问题，实施方案设定的考核体系常常只有考核指标而无考核办法。
　　2.2 PPP绩效评价涉及部门多，绩效考核容易流于形式
　　PPP项目涉及项目实施机构、项目公司、行业主管部门等众多干系人，各干系人沟通通道有限，沟通成本较大，实际工作中存在信息不对称的情况，沟通效果存在问题。不同行业领域的绩效考核涉及的行业技术规范和标准存在较大差异，而PPP项目打大包的情况非常普遍，导致项目产出涉及多个行业领域要求，这种情况下绩效考核标准需考虑各行业领域要求。在项目实操层面，由于PPP项目涉及行业领域众多、技术标准差异较大，相关干系人的需求各异，难以达成平衡，导致绩效管理办法需协调各方而形成难以统一的多个绩效考核需求，这类绩效管理办法缺乏针对性和操作性，在项目执行过程中容易流于形式。
　　2.3 绩效考核指标缺乏操作性，增加后期的绩效考核成本
　　在项目实践中，有些項目的绩效考核体系只有非常粗糙的考核指标而无具体的考核办法。在合同体系中许多绩效考核办法以定性为主，缺乏可量化的“负面清单”指标。由于目前许多项目的实施方案中对绩效考核的指标存在设定不具体、定量指标过少、定性指标过多等问题，使绩效考核的客观性大打折扣。目前PPP项目涉及领域中还存在众多领域绩效考核指标急需完善，这类项目却大量进入了执行阶段，由于考核指标制定的滞后，在项目执行过程中无可避免需要“再谈判”方式来明确相关考核标准。在项目执行过程中有的绩效指标缺乏约束力，重点不突出，都造成绩效考核指标缺乏操作性，必然导致后期的绩效考核成本大幅上升。
　　2.4 PPP绩效评价结果运用不合理，不利于提高公共产品和服务质量
　　目前许多PPP项目绩效评价中物有所值评价中的“配置效率”作用和财政承受能力论证“总量控制”作用都发挥的不明显，原因主要是物有所值评价存在量化程度不足、财政承受能力论证存在科学性不够等问题，所以PPP项目绩效评价结果的应用，是PPP项目预算绩效管理落到实处的关键所在，也是预算绩效管理全部工作的落脚点。但是在项目实操中，考核结果的运用并不合理，如不少项目实施方案中并没有严格区分可用性付费和绩效付费，而是直接将政府补亏的一定比例与绩效考核结果直接挂钩，这种为了考核而考核的做法明显违背了绩效考核是作为一种激励的手段而非目的原则。有罚没有奖也是市场上普通存在的一种PPP绩效评价结果运用不合理现象，无效必问责是原则，有效或绩效超标情形发生，也应当给与相应的奖励，这能有效提高社会资本积极性，进而持续提高公共产品和服务的质量。
　　2.5 PPP第三方绩效评估行业水平参差不齐，不利于提高绩效评价的质量和效率
　　第三方评估行业水平参差不齐，服务质量不一和专业人员缺乏。目前大量PPP项目进入执行阶段，第三方绩效评估业务量越来越大，但目前多数第三方绩效评估机构人员的配备远远不能满足涉及面广、领域不同的PPP项目绩效评估需求，势必影响PPP项目绩效管理的质量和效率。
　　3 全力推进PPP绩效管理的对策建议
　　绩效管理是优化PPP项目质量的关键，是PPP项目中利益和风险分配的核心，绩效评价结果的运用关系到社会资本方提供的公共产品和服务质量。为全力推进PPP项目绩效管理顺利开展，现提出对策建议
　　如下：
　　3.1 完善顶层设计，树立绩效意识。
　　国家层面应尽快出台政府和社会资本合作项目绩效考核相关管理办法，形成政府和社会资本合作项目绩效评价的顶层设计，明确绩效考核目标、原则，建立绩效评价操作指引、共性指标，为绩效考核促进公共服务效率和质量的进一步提升打好制度基础。项目各参与方均需树立花钱必问效，无效必问责的绩效意识，通过绩效管理克服物有所值评价存在量化程度不足、财政承受能力论证存在科学性不够等问题，让政府和社会资本合作项目绩效管理落到实处。 　　3.2 按照项目管理PDCA流程与事前事中事后阶段梳理绩效管理全过程
　　从项目管理理论出发，绩效管理可被看作是PDCA的管理循环（绩效计划（Plan）、绩效实施（Do）、绩效检查评价（Check）、绩效结果处理及反馈（Action）。PDCA四个阶段都需要项目各方的充分参与。由于政府方、社会资本方、SPV等各参与方利益需求即相互联系又相互制约，参照绩效评价要素（投入、产出和经济社会效益），需针对各参与方开展预算支出、项目建设、项目运营、项目管理等绩效评价。从事前事中事后阶段梳理绩效管理全过程出发，在事前阶段建立PPP项目绩效考核指标、事中阶段进行PPP项目绩效考核并持续跟踪监测、事后阶段进行PPP绩效评价并科学运用评价结果的PPP项目全过程绩效管理机制，将政府支出责任与绩效考核结果按相关规定挂钩，真正做到按效付费。
　　3.3 抓住关键环节，持续完善绩效指标设置。
　　目前比较成熟的领域已建立了绩效评价的框架和相对成熟的绩效指标，如污水处理、收费公路等PPP应用领域。尚未建立绩效评价框架的领域需要尽快形成基本框架和绩效指标以应对即将到来的PPP绩效评价潮。在绩效指标设置时善于利用历史数据、行业已有标准，以可量化的“负面清单”指标为主。同时须注重保留绩效考核指标的灵活性，突出重点，科学设置考核标准和权重。建立分领域绩效考核指标库，不断优化，以更优的绩效考核指标持续完善绩效指标库。
　　3.4 完善既有专家库，改进综合信息平台，提高PPP绩效评价与管理的质量和水准。
　　根据新形势下的PPP项目绩效管理要求完善既有专家库，目前财政部PPP中心建立的PPP专家库有大量懂政策、法律、财务、工程的专业人才，这些入库专家积累了大量的PPP实操经验，这个专家库资源必将推动今后的PPP项目绩效管理科学化、规范化进程。通过改进财政部PPP综合信息平台，新增绩效评价网络模块，加强研究，总结成果，充分发挥现有专家库和财政部PPP综合信息平台作用，提高PPP绩效评价与管理的质量和水准。
　　3.5 积极引入第三方绩效评估，应用行业大数据，提高绩效评价的质量和效率
　　从PPP项目绩效考核结果可知该项目提供公共产品和服务的水平。随着大量PPP项目进入执行阶段，项目合同中与项目实际脱节的条款会不断暴露出来，这就需要参照同领域的PPP项目的数据来完善与实际脱节的合同条款。目前国内较知名的第三方咨询机构积累了大量的PPP实操经验，拥有较强的PPP项目绩效评估能力。积极引入第三方绩效评估，利用第三方的资源优势，为PPP项目绩效管理提供技术和人才服务。财政部PPP综合信息平台汇聚了全国PPP项目的全部信息，如何利用这些宝贵的信息资源获得更加精细化的指标数据对PPP项目绩效管理优化意义重大。通过借助云计算与大数据技术对财政部PPP综合信息平臺中的海量数据进行深入分析，获得更优更符合项目实际的绩效考核指标和办法，这将有利于提高绩效评价的质量和效率。
　　4 结语
　　综上所述，绩效管理是PPP项目能否成功执行的关键，绩效评价结果的运用关系到社会资本方提供的公共产品和服务质量。相信随着PPP绩效管理体系的进一步完善，PPP绩效管理一定能助力我国PPP事业实现高质量发展。
　　参考文献：
　　[1]郝迎贵.浅谈PPP项目绩效管理存在的问题与对策[J].现代经济信息，2019（05）.
　　[2]王守清，刘婷.PPP项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2014（09）.
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