PPP项目物有所值评价现状、问题与优化建议

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　　摘 要：在对PPP项目物有所值评价的再认知基础上，分析了PPP项目物有所值评价应用现状情况，发现PPP项目物有所值应用于PPP项目前期立项决策中存在的一些问题，进而提出相应的优化建议，其目的促进PPP项目物有所值评价工作日臻完善。
　　关键词：PPP项目;物有所值;应用现状优化建议
　　中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.19.051
　　1 对PPP项目物有所值评价的再认知
　　PPP项目作为政府和社会资本合作建设的项目，其运作机理是将政府与社会资本合作双方不同的战略目标、营运能力、资本结构与服务领域进行整合，达到合力建设工程和提供服务，共同承担项目风险与分享收益的目的。政府部门以其政策主导发起项目，向社会资本提供利润渠道，社会资本以其在市场经济中形成高效专业的管理能力来胜任相关建设项目，双方发挥各自的职能优势，形成互保局面：具有排他性的公共服务领域，在政府的引导下促使社会资本得以顺利流入，以政府作为政策风险的保障后盾，降低风险的同时得以获得可视效益。
　　PPP项目物有所值评价旨在实现政府公共资源配置效率最优化，以此来决定政府是否采用PPP模式进行PPP项目采购。地方各级政府部门在进行公共基础项目建设的初期，需要进行项目论证来判断政府和社会资本融合是否较传统模式更有优势，即更具效益性。而物有所值评价是PPP是否真正的“物有所值”，其产生的效益相较于政府投资项目来说差异为多少，是物有所值评价体系需要做出的回应。一言以蔽之，PPP物有所值评价的作用在于：采用引入社会资本方式来进行基础设施工程建设的PPP项目是否比政府自行建设更具有效益。
　　2 PPP项目物有所值评价现状分析
　　物有所值评价自上世纪90年代兴起，其后在全球范围内得到迅速发展。英国作为物有所值评价理论的奠基者和推动者，近年来PPP项目的质量与数量都在全球处于领先地位，PPP项目经过一次升级后，由PFI（Private-Finance-Initiative）进化成PF2（Private-Finance2）。我国物有所值评价的理论及经验均吸收了英国、加拿大和澳大利亚等欧美国家，经过近几年国家政策逐步开放公共基础项目的准入门槛，越来越多社会资本流向开放的PPP项目。2013年我国积极推进政府向社会资本购买公共服务方式，加强城市基础设施建设，十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。2014年至2017年期间，我国出台了150多项有关推动和规范PPP项目的政策文件。同时，财政部2015年颁布实施了PPP项目物有所值评价试行指引，该指引一定程度上为近年来PPP项目首次价值判断提供指导。从颁布时机、颁布目的和评价模型来看，出台一套仍处于探索阶段的评价方法，确实对评价PPP项目物有所值产生了一定效果，能够有效促进地方政府PPP项目合规和合理地建设。
　　3 PPP项目物有所值评价存在问题分析
　　3.1 定性评价方法存在主观性问题
　　物有所值评价定性分析主要使用专家评分法来分析定性因素，判断项目的自身能力，重点关注项目的可行性、合理性和可完成性。定性评价包括基本指标和补充指标，基本指标由全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项指标构成。补充指标由项目规模、项目资产寿命、项目资产种类、全生命周期成本估计准确性、资产利用及收益和融资可行性等六项指标组成。在PPP项目物有所值评价实践中，通常选择七名专家组成的专家小组来进行PPP项目物有所值评价的。专家小组至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等五个领域的专家各一名，专家按照预定指标逐项打分后再计算加权平均分，最后结果超过60分以上即确定为通过PPP项目物有所值评价。六项基本评价指标加上六项可选补充指标，基本上一到两个指標就对应一个专业领域。虽然PPP项目物有所值评价指引规定的物有所值评价小组涵盖了所需专业领域的专家，但是每个专家却需要对所有指标做出分值评判。由此，大部分的专家所面临的指标并非其权威所长，部分专家对部分领域缺乏一定理论和实践经验。此外，评价规则采用剔除最高分和最低分的做法，很可能出现在某领域最权威的专家因为打出高分或者低分而被剔除出去。由于定性评价法具有易操作性优点，这将加剧PPP项目物有所值评价数值的偏移，使其评价失去参考价值。
　　3.2 定量评价方法存在数据准确性问题
　　由于PPP项目物有所值定量评价相对客观，也具有更加明确的步骤和程序。定量评价是基于PPP项目与政府投资项目绩效相同的假设，在综合考虑项目总成本后，再估算政府投资项目与PPP项目政府所需负担的成本比较值，评估PPP项目是否可以降低项目全生命周期成本。PPP项目物有所值定量分析的主要步骤包括：使用PPP模式相似的参照项目计算公共部门比较值（PSC值）;根据影子报价和实际报价计算政府净成本的现值（PPP值）;比较PSC值和PPP值并计算物有所值量值，以确定PPP项目是否可以降低项目全生命周期成本方法。对于公共基础建设项目而言，成本投入可以根据政府在较长时期内的运营经验和运营大数据来获取，可靠性值得信赖，预测数据和实际数据一般不会产生较大出入。但是收益却视未来市场情况而定，一般假定未来经济秩序良好，市场偏好稳定，在此假设上做出估值。此外，一般大型公共基础建设项目具有一定的地域性、排他性和唯一性，缺乏相似和足量的参考案例，增加了PSC值的预测难度。折现率也是实际操作中难以准确预估的数据之一。在实际操作中，定量评价方法采用的折现率为过去5-10年的中央或地方平均国债利率，虽然简化处理后易于计算，但是精确度一定程度上也打了折扣。
　　3.3 效益范围存在界定清晰度不足问题
　　在PPP项目的政府与社会资本方中，社会资本有着逐利特点，社会资本方主要考虑的是其所付出的投入能否带来足够的回报。从社会资本方的角度而言，公共基础设施的建设权和收益权一般归政府独有，部分公共基础设施由于具有独特且排他的服务功能，在投入使用后可以获得稳定的高现金流，而以往这些收益由政府垄断，社会资本方不能参与利润分配，如今PPP模式的设计，打开了资本流入的缺口，社会资本才得到分享蛋糕的机会。因此，对于社会资本方，PPP项目主要效益就是经济效益。站在政府的视角来看，PPP项目经济效益的内涵除了吸引社会资本建设的经济效益外，还要重点考虑是PPP项目的社会效益和外部负效益。 　　政府在PPP项目立项之时的动机，能否在投入运营后产生良好的社会效应作为物有所值评价重要条件。因此，部分PPP项目对于社会效益的考虑是远高于单纯的经济效益的，如此基于经济效益而做出的收入、成本和风险的价值判断，可能就无法使PPP项目所做出的投资决策是正确的。PPP项目物有所值评价的核心不在于模型计算，而是评价目的，虽然PPP项目不排斥经济效益，但是在以社会效益为主要目标的部分项目中，纯粹计算出经济效益的物有所值评价体系就显得过于偏颇了，也违背了政府投资项目的初衷。
　　3.4 评价工作存在依赖第三方评估机构问题
　　虽然PPP项目物有所值评价的模型并不算复杂，但在实际工作过程中，工作量很大，数据的搜集、整理、数据的计算等并非短时间可以完成的。在政府与社会资本的协商谈判中，由于数据获取能力较弱、信息不对称、专业不对口等原因，政府在谈判中处于劣势。目前地方各级政府在PPP项目决策中，对于第三方咨询机构的依赖程度较高， PPP 项目全生命周期的成本和质量一定程度就受到第三方咨询机构能力的影响，这已成为PPP模式中一项不可预见风险。
　　4 优化PPP项目物有所值评价的主要建议
　　4.1 进一步修订PPP物有所值评价指引
　　我国的《PPP物有所值评价指引》，目前仍属于试行办法，其作用也只是局限于鼓励政府和社会资本采用该办法来评价PPP项目是否“物有所值”。因而不具有强制性。在PPP模式日趋成熟的同时，国家应尽快根据现有的物有所值评价指引修订定性和定量评估方法。在定性方法上考虑是否可以分解指标使之得以精细化，合理安排物有所值评价小组专家成员的打分规则。在定量评价方法中，有必要在国家层面构建PPP项目数据平台，为PPP项目物有所值评价实践提供数据参考。
　　4.2 引入实物期权理论提升衡量柔性投资选择路径
　　由于柔性投资选择让参与到PPP项目中的企业在不确定的未来做出适时的投资选择，这种选择本质上可以视同是一种实物期权。实物期权理论假设未来不确定的投资选择会对PPP项目的投资价值产生影响，通过量化实物期权模型，可以把柔性投资选择对PPP项目物有所值评价结果的影响计算出来，结果会更为精确。实物期权理论在PPP项目的物有所值评价当中的广泛应用，可以增强PPP项目VFM评价的适用性，提高其生命力。
　　4.3 提升评估机构服务PPP项目物有所值专业胜任力
　　由于PPP项目物有所值评价的发展拓宽了评估机构的业务范围，同时也对整个资产评估行业提出了更高的要求和挑战。因此，有必要提高资产评估服务PPP项目的专业胜任力，在PPP项目物有所值评价中发挥资产评估价值发现和估值功能，防范PPP项目物有所值评价中资产评估专业人员的执业风险。地方各级政府应当引导资产评估机构直接或间接参与PPP项目物有所值评价工作，地方行业协会要积极主动开展PPP项目物有所值评估专业培训，培养出“更多、更专、更好”PPP物有所值评估人才。
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