PPP项目社会资本方招商前提条件浅析
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摘要：当前PPP项目的广泛应用，对城市基础设施的完善及其发展水平的提升提供了支持。实践中PPP项目进行社会资本方招商工作时，为了确保招商效果良好，需要具备一定的前提条件。基于此，本文对PPP项目社会资本方招商前应具备的条件进行系统阐述。
关键词：PPP项目;社会资本方;招商工作;前提条件
中图分类号：F283
文献识别码：A
文章编号：1001-828X（2019）010-0079-01
一、引言
加强PPP项目社会资本方招商前应具备的条件分析，能为招商工作有效开展打下良好基础，全面提高社会资本方招商工作效率及质量，确保项目后续在执行阶段的顺利履约。[1]因此，在开展PPP项目社会资本方招商工作前，需要对应具备的各项前提条件进行充分准备，确保社会资本方招商工作顺利完成[2]。
二、社会资本方招商各项前提条件分析
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）等文件（以下分别简称为“2231号文”，“113号文”以及“92号文”）中，对于社会资本方招商工作前各项前提条件进行了较为明确的规定，下面对各项前提条件逐一进行分析。
1.项目立项工作
2231号文明确规定，PPP实施方案审批应在项目立项工作完成后开展，而PPP实施方案是招商工作启动的必备条件之一，对于保障PPP项目社会资本方招商工作的成功落地具有极其重要的意义。首先，项目立项工作的完成是项目合法性的根本依据，明确了项目合作范围、边界和产出标准，这是开展后续工作的基础;其次，立项阶段的研究论证工作是各方对项目核心经济技术参数统一共识的基础，亦是科学预测项目建设运营投入和成本的重要依据，直接指导了后续工作开展的技术路径。
2.项目实施方案
2231号文、113号文及92号文均明确要求，PPP项目实施方案应报本级人民政府审批后方可开展社会资本方的招商工作。PPP项目实施方案可看成是PPP模式层面的“立项文件”，对采用PPP模式的必要性和可行性进行研究论证，设计风险分担合理、利益共享公平、竞争机制充分的方案要点，直接指导后续采购文件、合同草案的编制工作。实施方案中项目区位、占地面积、土地使用等涉及国土、规划审批手续的有关内容宜在招商前明确有关部门意见，避免招商后出现重大变化或调整导致项目无法实施或边界不清。
3.物有所值评价及财政承受能力论证
113号文和92号文规定，PPP项目应开展物有所值评价及财政承受能力论证工作，主要目的是论证PPP模式是否较传统模式更经济或更有效率，年度财政预算是否满足项目需求。根据PPP项目付费模式的不同，物有所值评价和财政承受能力论证的必要程度也不同。对于政府付费或可行性缺口补助项目，由于使用财政性资金作为社会资本提供公共服务的对价，物有所值评价和财政承受能力论证工作均需开展，以此评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;对于使用者付费项目，由于项目经营收入能够完全覆盖建设及运营成本，无需使用财政性资金，因此可不用进行财政承受能力评估。
4.合同草案
113号文规定项目采购文件应包括项目合同草案及其他法律文本，2231号文规定实施机构应依据审查批准的实施方案组织起草PPP合同草案，因此合同草案的编制是社会资本方招商前的必要前提工作。合同草案是对PPP实施方案的具体细化，明确约定了合作期限内政府和社会资本方合作的技术边界、商务边界和法律边界，是项目执行阶段合同履约的供根本依据。因此，合同草案中除了各方权利义务、合作期限、产出说明、收入及回报机制、调价机制进行说明外，还应对各种非正常运营条件下的处理方法做出明确规定，以确保项目能够运行在合理可控的风险区间内。此外，由于PPP合同草案的内容涉及项目前期工作、规划条件、土地使用、项目建设、项目运营、过程监管、价格调整等多方面内容，因此建议合同草案在随项目采购文件发布前应征求各个相关部门的意见并加以完善。
5.初步设计概算
除了上述几项在政策文件中明确规定的应在社会资本方招商工作启动前应具备的前提条件外，在实践中经常引起争议的另一项招商前提是初步设计概算批复工作。《招标投标法实施条例》第九条规定，如果社会资本方是通过招标方式确定且具备相应的建设能力，则社会资本方可以自行建设项目而无需通过施工招标产生。由于PPP市场中施工承包方仍是社会资本方的中坚力量，因此PPP项目普遍采用了投资施工一体化的方式，将项目施工纳入招商范围，以增加项目对社会资本方的吸引力，同时也加快项目推进进度[3]。但是《招标投标法实施条例》对此类PPP项目是否需要批复初设概算后再开展招商工作没有明确规定。本文认为，对于招商工作启动前是否应该完成初步设计概批复工作，应该分不同条件来判断：
（1）对于投资风险完全由社会资本方承担的PPP项目，可以不审批初步设计概算。
（2）对于政府分担投资风险且项目市场化程度较高、预期竞争较为充分的PPP项目，在明确项目产出说明和核心边界条件的前提下，可以不审批初步设计概算，通过充分的市场竞争来降低政府所承担的投资变化风险。
（3）对于政府分担投资风险且项目市场化程度不高、难以实现充分竞争的PPP项目，建议政府方审批初步设计概算，以控制好政府应承担的投资变化风险。
三、结语
综上所述，PPP项目社会资本方招商工作应具备的各项前提条件都有其必要性和重要意义。建议在社会资本方招商工作启动前，应完成项目立项工作、项目实施方案编制和审批工作、物有所值评价及财政承受能力论证报告的编制和审查工作、合同草案的編制工作，并根据项目特点视情况完成项目初步设计概算的批复工作，以保证招商工作的科学性、竞争的充分性和有效性。
参考文献：
[1]罗毅.论PPP项目模式的规范性[J].建筑与预算，2018（12）：16-21.
[2]舒畅.PPP项目招投标中存在的问题与对策探索[J].现代营销（下旬刊），2018（11）.
[3]李彩凤.PPP项目施工是否必须二次招标[J].中国招标，2018（10）.
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