城乡融合发展的理论与实践
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作者:马桂芳
摘要：城乡融合既充分认同城市和乡村的个体地位，又突出二者的平等地位。只有在理论层面充分认识城乡融合发展是对城乡优势资源的统筹利用，既要依靠市场机制推进，也要更好发挥政府作用，城乡融合发展才能在实践中求同存异。
关键词：城乡融合;乡村振兴
我国经济社会发展进程中农业与农村短板重重，发展中的不平衡、不充分问题较为突出。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展的战略目标，明确了新时代乡村发展思路，是城乡发展重大战略性转变。城乡融合发展是将城市和乡村放在同等地位，改变过去以城市发展为主、外延扩张城镇化战略，逐步走向城市和乡村共同发展、统一发展的道路。
一、城乡融合在乡村振兴中的地位
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。现城乡融合是促进乡村振兴战略实施的关键途径。
（一）城乡融合不同于城乡统筹和城乡一体化
城乡统筹的核心在于凸显城市和乡村的个体地位。城乡一体化则淡化了城市和乡村的个体独立性，强调以发展城市的理念大力发展乡村。而城乡融合既充分认同城市和乡村的个体地位，又突出二者的平等地位，强调在发展过程中应该重视城乡间的共性与差异性，在充分体现城乡间独特价值的差异基础上，因地制宜谋划设计城乡之间高度融合的发展路径。
（二）城乡融合是乡村振兴战略的关键
离开城乡融合，就乡村振兴谈乡村振兴，任何体制设计和政策制定都可能会有失偏颇。当前，我国大多数乡村作为几千年文化的传承地，其振兴应是更高层次上的振兴，即在经济、社会及文化等各方面，通过科学方式在与城市共同发展的基础上，实现全面高于传统乡村水平的发展。
二、城乡融合的要素特征
无论是城乡统筹，还是城乡融合，根本在关注城乡一体化主体性问题。从实践看，城乡本身就是密不可分的互构一体。因此，核心在于融合一体化中主导者的确定问题。现实是，目前的统筹一体化是城市支配了乡村，是牺牲乡村本土特色的一体化和城市化。如果忽略一体化背后的属性和内在机制，就会步入误区，而无法破解融合发展一体化真正的困境和难题。因为融合发展并不是以一方兼并另一方的方式实现的，不该让城市的快速繁荣建立在牺牲乡村静霭发展的基础上，要强调各自主体的互补差异化发展，美丽中国不能没有美丽乡村，保护和尊重乡村发展，城乡融合，才能实现真正的融合发展。
（一）合理规划城乡产业布局和人口结构、数量的统一是城乡融合的前提
城乡融合需要尊重经济社会发展规律，在此基础上，精准预测城乡未来发展趋势，编制行之有效的城乡建设规划。根据不同区域交通条件、居住条件和就业条件的差异，根据人口和产业发展趋势，分别制定长期和短期发展计划，合理有效安排宅基地的用地规模，引导乡村建设风格、街道布局，同时，制定村庄合并规划，促进人口适度向交通条件和居住条件好的村庄集中。鼓励交通和居住条件较差的村庄向其他村庄搬迁转移。
（二）缩小城乡发展差距是城乡融合的条件
缩短城市和乡村在产业、就业及公共服务方面的差距，弱化乡村资源对城市单方面的贡献，使城乡之间相互吸引交融。建立分级医疗诊疗制度，由县级医院承担主要区域人口的基本医疗。均衡教育资源，提高教育质量。逐渐建立相对完善的公交交通体系，促进城乡之间交流。完善乡村活动广场、公园等设施，丰富文化娱乐活动，缩小城乡差距，扭转乡村的空心化等问题。要让乡村跟上城市发展的步伐，持久发展，除了农业和农产品加工业的产业支撑外，公共服务也要达到一定水平，开阔的空间、绿色宜人的景观、安静的居住环境和浓厚的传统文化氛围，都应成为吸引人的重要元素。
（三）生产要素自由流动是城乡融合的途径
城乡融合的根本特征是生产要素的双向流动，生产要素自由流动，一方面有助于整体资源配置效率的提高，另一方面可以让喜欢城市生活和乡村生活的人各得其所，单向流动均不利于城乡融合发展。这就要求在顶层制度设计以及政策设计方面全方位统筹考虑，为避免资本要素过度向城市流动，就要促进农村承包经营用地的自由流转，在核心乡镇村布局无污染的非农产业，打破在外地就业的乡村非农业人口所面临的种种城市化壁垒，并对在本地市县镇就业的城市非农人口逐渐放开农村宅基地流转限制，以防乡村空心化现象加剧，提升乡村活力。
（四）正向激励政策的形成是城乡融合的重点
行之有效的政策措施在乡村振兴战略的实施和城乡融合方面发挥着重要作用。比如，户籍制度、土地制度、农村农业政策都要长期维持政策的正向激励需要，并根据发展阶段呈现出的新问题，对政策进行及时和适度调整，避免政策正向激励减弱甚至转为负向人口结构、数量进行统一规划，才可能促进城乡融合发展。
三、国外城乡融合模式及借鉴
（一）美国模式
在美国很难看到明显的城乡差距，因而其城乡融合模式十分独特。
众所周知，消除城乡差距是实现城乡融合主要目标之一，也就是说，无论在城市还是在乡村，所有居民都可以享受到均等的公共服务品。在我国，大多数居民喜欢生活在大都市，而美国很多大学、公司都在小镇上。究其原因，无外乎是美国乡村小镇基本上涵盖了所有能够在大都市享受到的便利生活，避开了大都市的高房价、高拥堵与高污染。美国的乡村小镇从以下几个方面为民众提供了公共品服务，且呈现从低到高台级层次。
1.居民家庭基本公共品服务。也就是居家过日子最基本的生活需求，如，供水、供电以及下水道、垃圾处理和有线网络、无线网络等。
2.社区基本公共品服务。社区服务应该有MALL（购物中心）等类似的商业服务，可以解决购物、休闲以及金融服务和餐饮、娱乐等需求。
3.社会服务。包括教育、医疗、社保等服务。中小学教育、医疗服务、社保救济等服务均等。通过体系安排，把几千个小镇带动起来，这些大学小镇，有些快速成长为大学城，有些成为创业中心与新技术中心。大量的公司总部设在小镇，小镇基本围绕公司的需求而建，扩展的机会也比较大。公司员工、家属都在此，员工家属又为公司日后人员的扩充提供人员储备。有些大公司还设有公司大学与公司医院，基本上解決了员工的教育与医疗问题。MALL的连锁也解决了公司居民的衣食住行等问题。 4.出行服务。普通公路应该连接到居民生活的每一个角落，更应该连入高速路网。密集的高速公路与铁路网，把小镇居民与外部世界连接在一起。在美国，小镇机场分布密度极大。立体化的交通出行体系极大地提升了小镇居民的出行便捷程度。
（二）其他国家
以城乡融合促进乡村发展受到世界发达国家的普遍重视，像英国和德国均采取了有效措施予以推进，尽管取得了成绩，但乡村发展中的一些问题并没能得到彻底解决。在英国和德国，乡村环境与条件丝毫不逊色于城市，居住在乡村的人口中有很多是城市就业人口，乡村已成为安静、美丽、富裕和健康的代名词。不过，大多数国家并没能做到城乡融合和乡村振兴。如日本，特别是年轻人呈现不断向城市流动的趋势，农业和农村人口老龄化日益加剧，尽管日本乡村的居住环境非常优美，但是在活力方面略显不足。这些发达国家的城乡融合实践告诉我们，通过城乡融合实现乡村振兴是一个长久的工程，绝不是一蹴而就的，而是需要付出几十年甚至几代人的不懈努力。
（三）启示
综上所述，城乡等值是城乡融合的前提，提升农村公共品服务，逐步消除城乡巨大差距是城乡融合的着力点。目前，不论在青海省还是在海西州，城镇居民家庭基本公共服务只能说基本上满足了。因为，乡村厕所及下水道就是个问题，由于缺乏下水道与污水处理系统，还有相当一部分农民家里用旱厕。多数乡村牧区的购物环境还很差，乡镇级缺少银行网点服务。文化娱乐设施少，社区医院病人寥寥无几，医疗资源不均等使看病难依然是老大难问题。近年来，尽管农牧区道路村村通工程发展很快，但自然村之间道路条件差的现象仍然存在。与外界的高速路网连接发展很快，但地区间差距很大，小型机场依然匮乏。
目前，与全国其他地区一样，青海省很多农牧区居民都在中心城市买房定居，不愿意在乡村生活，根本原因除了乡村收入较低、就业机会较少外，公共品服务跟不上也是一个重要原因。许多乡镇群众都愿意把孩子送到省会城市上学，因为教学水平远比村镇高是重要原因。如何借助其他国家的经验，把过度集中在大中城市的资源往乡村小镇与农村迁移，是未来城乡融合的着力点与关键点。
总而言之，城乡融合对于乡村振兴战略的实施具有极其重要的意义。因为，城乡融合的主要目标是城乡间人口结构性置换，城乡间产业结构布局衔接、城乡公共服务均等化及城乡之间有效联通。上述目标的实现，要发挥市场决定性因素，在积极发挥政府政策作用的同时，要防止过度依赖行政手段，而忽视市场作用。城乡融合既要体现经济效率，更要突出社会资源公平分配。可见，城乡融合任重而道远，这一过程不仅需要较长时间，而且也需要对政策尺度准确把握。在未来，城乡融合将成为推动我国乡村振兴的重要支点，乡村振兴有望迈入一个新的发展阶段。乡村振兴的本质要求解决乡村与城市如何共处的问题，是将乡村置于城市完全不同的方向进行发展，还是使之与城市融合式发展，是面临的一个重大抉择。
四、城乡融合发展是建设“新海西”的重要途径
城乡融合发展是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。城乡融合发展对于解决当前海西城乡面临的突出问题具有重要意义。
（一）城乡融合发展是带动乡村振兴的核心引擎
在工业化、城市化进程中，农业、农村、农民一直处于弱势地位，致使乡村发展中不平衡不充分问题最为明显，并已经成为制约海西全面协调发展的重要问题之一。农牧民收入低于城镇居民收入，城乡交通及基础设施、公共服务供给差距依旧较大，农村教育、医疗和社会保障水平较低。实践证明，以城乡融合发展路径从根本上消除城乡二元结构，促进城市基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖、传播，从而建立融合、互动、耦合的城乡关系，形成城乡和谐的良好局面，是带动乡村振兴的核心引擎。
从发展视角不难看出，城乡融合发展是推进新型城镇化的要求。海西州虽然城镇化程度较高，但城镇化质量有待提升。因为大量的农牧业转移人口难以从根本上融入城市社会中，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差较大。人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇建设用地开发粗放低效。城镇化总体滞后于工业化，且区域差异较大。城镇化进程，一方面，表现为吸纳集聚过程，即在城镇化初期，农村人口、生产要素加快向城市集中，出现城乡分离。另一方面，表现为扩散辐射过程，即随着城市经济能量增强、产业升级，要求拓展地理空间、转移初级产业，走向城乡融合。新型城镇化是以人为核心的城镇化，加快转变城镇化发展方式，统筹谋划、整体设计新型城镇化和城乡融合方略，有利于从根本上解决长期以来城镇化发展模式粗放带来的诸多矛盾和问题，有利于破解城乡二元结构，实现可持续发展。
（二）城乡融合发展是促进社会全面进步的关键举措
近年来，海西通过践行五大发展理念，农业农村资源环境得到改善，但一些深层次的问题依旧存在。城乡融合发展，城镇要素集聚和城乡生产要素优化配置，有利于大幅提高劳动生产率和资源利用效率，增强创新能力，促进产业优化升级。城乡融合发展，有利于促进城市文明向农村延伸，实现城乡社会共同发展、全面进步，使全体人民共享现代文明成果。
五、城乡融合发展需要处理好政府与市场的关系
城乡融合发展进程中，处理好市场与政府的关系、体制机制与政策体系的关系尤为重要。建立城乡融合体制机制，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用有机结合。
（一）城乡融合发展需要发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用
城乡融合的实质就是把城乡关系定位为市场关系，让城乡生产要素的双向流动取决于市场。一旦城乡生产要素能按照市场信号在城乡间自由流动和重新组合，城乡差距才会逐步缩小。当前，全面深化体制改革的重点与难点集中在生产要素市场化改革，尤其是户籍制度和土地制度的改革。土地制度改革关键是如何使农村土地集体所有制与市场经济相衔接的问题。十八届三中全会提出农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革思路，赋予农户对土地享有承包权，允许农户对承包地经营权出租、转让、抵押、担保，以获得财产性收入。并允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价，使农村土地与资本、劳力一样，成为可以流动的商品。城乡分割的户籍制度是城乡二元体制的基石，其改革的核心是解决农业转移人口市民化问题。破解农民工市民化涉及户籍、土地、就业、住房、教育、医疗、社会保障等一系列改革难题。
（二）城乡融合发展需要发挥政府在城乡资源配置中的作用
通过制定发展目标、创造发展环境、实施经济政策促进城乡融合发展。海西州通过农村三产融合发展、特色小镇和美丽乡村建设等举措，城乡融合发展走在全国前列。坚持农业农村优先发展的指导思想，把政府掌握的公共资源优先投向农业农村，以此带动城市生产要素向农村流动，逐步实现城乡基础设施和基本公共服务均等化。
从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又符合新时代的阶段特征和具体要求。城乡融合不仅体现为城乡经济的融合，也体现为城乡空间、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡生态环境的融合。
参考文献：
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[2]陈婧.城乡融合是城乡协调发展的核心[N]中国经济时报，2016（18）
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[4]张天佐.加快构建城乡融合发展体制机制[N]农民日报，2017（1）
[5]郑风田.城乡融合的美国模式及其启示[J]《国家治理》，2018
[6]吕风勇.乡村振兴战略的根本途径在于城鄉融合 《中国国情国力》，2018
（作者单位：中共青海省委党校）
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