从河湖长制到河湖“长”治思考

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　　 [提要] 河湖流域治理与保护是生态文明建设领域的一个重点问题，更是一个难点问题。河湖长制的出现较为有效地解决了我国河湖流域治理与保护中的“九龙治水”与“碎片化”问题，是生态文明建设领域中的一项重大制度创新。但是，作为一种新的制度，河湖长制也存在参与主体主动性不足、市场机制缺失、考核机制不完善等问题，亟待制度上的完善与创新。
　　 关键词：制度建设;完善与创新;河湖長制
　　 本文系湖南省社会科学院智库研究专项课题：“‘一湖四水’河湖长制实施绩效评价与推进机制研究”（19ZHC17）阶段性成果
　　 中图分类号：C93 文献标识码：A
　　 收录日期：2020年3月9日
　　 河湖流域治理与保护是生态文明建设领域的一个重点问题，更是一个难点问题，多年来，世界各国和我国各地区、行业部门进行了全方位和多领域的探索与努力。2016年底和2017年底，国家分别出台了《关于全面推行河长制的意见》和《关于全面推行湖长制的意见》（以下简称“意见”），提出了河湖生态治理与保护的六大任务，并规定到2018年底，全面建立省、市、县、乡四级河（湖）长体系。河湖长制的出现，有效解决了河湖生态治理与保护中的“条块分割”和“九龙治水”问题，杜绝了“环保不下水、水利不上岸”等现象，是河湖生态治理和保护的一项重大制度创新。但是，作为一种新的制度，河湖长制仍然存在固有的缺陷和不足，例如河湖治理与保护中的责权利关系没有明确、市场化机制缺失、考核奖惩机制不完善等，亟待制度上的完善与创新。
　　 一、河湖长制是我国生态文明建设领域中的重大制度创新
　　 河湖长制的全面推行，体现了党中央、国务院确定的以提高环境质量为核心的目标导向，体现了落实生态环境保护“党政同责”、“一岗双责”的责任担当，是有效解决我国复杂水问题、维护河湖健康的治本之策。河湖治理与保护是一个复杂的系统工程，涉及了上下游、左右岸、多个行业和部门。在河湖长制出台以前，我国河湖治理与保护问题突出表现为部门之间的“九龙治水”和区域之间的“碎片化”，统筹协调困难，“环保不下水、水利不上岸”现象突出，跨界河湖污染治理更是困难重重，不能从根本上解决河湖治理与保护问题。河湖长制出台后，以流域总河湖长为统领，一级抓一级、层层抓落实，较为有效地统筹和协调了流域上下游、左右岸，涉水各行业与部门，从根本上解决了跨区域跨部门协调难的问题，是一项重大的制度创新。
　　 二、河湖长制存在制度上的缺陷和不足
　　 （一）河湖流域治理与保护的权责利关系有待明确。河湖长制作为一种典型的“行政发包制”，更多强调政策和行政命令的推动，涉水各主体缺乏利益驱动，积极性、主动性有待提升。河湖治理与保护过程中，虽然在流域总河湖长的统筹带领下，可以有效地协调上下游、左右岸，各个行业与部门之间的关系，形成治理与保护的合力，但是各级河湖长是河湖事务的管理者，不是具体事务的执行者，在河湖治理与保护过程中仍难免出现执行中的权责利交叉和空白地带，需要进一步明确哪些地区、哪些领域由谁管、怎么管的问题，避免有利益时一哄而上，有责任时“踢皮球”、“打太极”、“出工不出力”。同时，在跨省界河湖的治理与保护上，国家并没有指定更高一层级的河湖长，水利部下属的水利委员会没有足够的权限协调各省市之间的关系，而多是以联席会议制度的形式通过协商加以解决，这在一定程度上降低了工作效率，增加了污染治理与生态保护的难度。
　　 （二）河湖流域治理与保护中的市场化机制仍然缺失。虽然出台的“意见”明确提出要建立完善河湖生态治理的市场化机制，但在实际执行过程中仍然面临很多困难与问题。例如，生态补偿机制建立过程中需要明确补偿的主客体和补偿标准，流域下游是流域上游的补偿主体，但是流域中游到底是主体还是客体？如果流域中游是流域下游的补偿客体，那么流域中游是不是流域上游的补偿主体？在生态补偿标准确定前，需要对自然资源资产产权进行定价，那么定价的标准是什么？如何定价才是合理的，才能够被补偿的主客体双方所认可？这些均需要研究和实践的深化与拓展。同时，自然资源资产交易、排污权交易等制度也需要明晰交易形式、交易标准等。
　　 （三）河湖流域治理与保护中多主体参与机制亟待建立。人民群众是生态环境治理与保护的见证者、受益者，更应该是河湖治理与保护中的积极参与者和监督者。在“意见”中明确提出要加强社会监督，树立河湖长公示牌，聘请社会监督员进行监督和评价，倡导河湖保护与治理中的多主体参与;但是在具体的参与主体、参与形式、参与内容上没有作出明确规定。由于社会组织和人民公众缺乏足够的管理权限，只能在河湖环境的监督、反馈、听证等方面进行参与，而在具体的河湖事务管理、河湖治理等方面参与权限明显不足，影响河湖治理与保护效果。
　　 （四）河湖流域治理与保护中的考核奖惩机制有待完善。在各级河湖长的评价考核和奖惩方面，国家并没有提出对地方政府的明确要求，而是由省级河湖长考核市级河湖长，市级考核县级，县级考核乡（镇）级，一级考核一级。如此一来，地方政府既是河湖生态治理中的“运动员”，又成了河湖生态治理成效的“裁判员”，在这种情形下，就有可能产生河湖治理成效中的瞒报和“组团忽悠”问题，河湖生态治理成效评价的客观性和公正性就难免缺失，相应的奖惩机制也会失去偏颇。
　　 三、加强和完善制度建设，实现河湖长制到河湖“长”治的对策建议
　　 持续推进河湖长制，需要以制度为核心，基于实际推进过程中的经验创新和完善各项制度建设，化“人治”为“法治”，推动河湖长制到河湖长治，从而实现河湖生态环境可持续发展。
　　 （一）明确河湖生态治理与保护中的责权利关系。一是要推动河长制和湖长制向河湖长制转变。目前，我国大部分河流和湖泊都设置了相应的河长与湖长，河湖生态环境治理与保护进入到了一个崭新阶段，但是针对河湖连通流域并没有设立相应的河湖长，这就导致了河湖治理过程中的不同步，从而产生了交互污染的问题，在涉及多个省市的大江大湖地区问题更为明显。因此，要坚持全流域管理理念，推动河长制和湖长制向河湖长制转变，由总河湖长统筹管理河湖全流域的治理与保护问题。二是要明确河湖长制各参与主体的责权利。河湖长制虽然较为有效化解了河湖治理与保护中的“九龙治水”与“碎片化”问题，但是并没有从根本上解决这一现象，由于利益驱动力的缺失，在实际执行过程中涉水各部门和各地区仍然可能会产生推诿和“出工不出力”现象。因此，要进一步明确涉水各地区与各部门之间的权责利关系，细化并压实责任，明确哪些地区、哪些领域、哪些问题归属哪些部门，制定奖惩办法，消除交叉领域和空白地带。三是要切实解决跨省界河湖治理与保护问题。我国针对跨省界河湖并没有指定相应的河长与湖长，而多是以水利部下属的水利委员会牵头组织各省市协商解决河湖治理与保护问题。因此，要在七大流域和跨省界湖泊赋予水利委员会更多的管理权限，由水利委员会统筹协调各省市河湖长，强化对河湖的治理与保护工作。 　　 （二）建立河湖生态治理与保护的市场化制度。一是要建立市场化治理制度。明确河湖生态治理与保护中政府、市场之间的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能够通过市场解决的坚决交给市场。在河湖生态治理与督查过程中，可由省级河湖长办公室出资，通过正规流程引入第三方市场化治理和巡查机构，各级河长办与湖长办对工作成效进行检查和考核，定期公布并接受公众监督。二是要建立区域自然资产产权制度。加快自然资源资产产权制度改革进程，健全自然资源资产产权体系，明确自然资源资产产权主体，开展自然资源统一调查监测评价，加快自然资源统一确权登记，健全自然资源资产监管体系，完善自然资源资产产权法律体系。三是要建立全流域生态补偿制度。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立流域下游对中上游以及流域中游对上游的全流域生态补偿机制，在确定补偿主客体的基础上基于自然资源资产产权制度明确主客体间的补偿标准和补偿年限。创新生态补偿形式，在资金补偿的基础上探索技术援助补偿、產品补偿和合作共建园区等多种模式。四是要建立排污权交易制度。加快建立基于河湖全流域的排污权交易平台，推进排污权初始分配机制、市场价格形成机制和交易机制等制度建设，提高企业参与排污权交易和减排的积极性。完善排污监管制度、政府绩效考评制度、信息公开制度、税收与财政制度等外部制度，使外部制度环境和内生动力机制形成良性互动。
　　 （三）健全河湖生态治理与保护的多主体参与制度。一是要设立“民间”河湖长。“民间”河湖长是对“官方”河湖长的有效补充，要比照省、市、县、乡四级“官方”河湖长选聘相应的“民间”河湖长，“官方”河湖长负责总体事务的统筹、管理与指导，并负责“民间”河湖长的财政支持与考核评价，“民间”河湖长负责河湖生态治理与保护的具体事务。要赋予“民间”河湖长更多的管理权限，并在办公场所、工作设备、平台建设等方面给予更多支持。二是拓宽多主体参与渠道。充分发挥社会力量在河湖生态治理与保护中的重要作用和主动精神，拓宽企业、非政府组织、社会团体、广大群众参与河湖生态治理与保护的渠道，赋予这些群体在环境监督、信息反馈、宣传培训等方面更多权限。三是要建立完善多主体参与平台。建立区域河湖长信息交流与反馈平台，企业、非政府组织、社会团体、广大群众在监督、巡查河湖过程中的信息可以通过平台及时反馈给各级河湖长，针对河湖治理与保护的各类意见建议也可以通过平台实现交流互动。建立河湖长宣传与推广平台，定期公布河湖保护与治理的成效，宣传推广典型人物事迹与先进经验，宣传普及河湖长制、河湖生态治理与保护的相关知识等。
　　 （四）完善河湖生态治理与保护的考核奖惩制度。一是要完善考核制度。强化对省级河湖长的监督考核，在国务院设立派出机构，主要依据国控断面水质现状和改善情况对河湖所在的省、市、自治区河湖长进行年度考核，再由省级河湖长对市级河湖长进行考核，以次类推。加强社会群体对河湖长的监督考核，在河湖长信息交流与反馈平台上设立各级河湖长评价专栏，企业、非政府组织、社会团体、公众可以通过平台对河湖长进行评价考核，考核结果作为年度工作成效的重要参考依据。二是要创新奖惩制度。基于政府考核和社会考核结果，建立完善奖惩制度，对表现突出的河湖长予以物质奖励、通报表扬，对表现不力的予以物质惩罚、通报批评。“官方”河湖长的评价考核结果主要与年度绩效、职位晋升挂钩，“民间”河湖长的评价考核结果主要与奖金福利、职位聘任挂钩。加大对表现突出的河湖长的物质奖励力度，提升工作的积极主动性，所需资金由政府财政、罚金两部分组成。加强对工作不力河湖长的惩处力度，连续三年考核结果为不合格，或者任期内发生重大突发河湖环境事件的，一律予以免职并追究相关责任。
　　
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