整合财政资源 推进扶贫开发

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　　【摘要】扶贫资金的治理关系到扶贫的效率和效果,近年党和政府扶贫投入力度加大,如何抓住契机,用足用活有限的扶贫资金,加快贫困地区的发展,是一严峻的课题。
　　【关键词】扶贫资金;资金整合;财政资源
　　
　　2008年,云南省财政通过存量调整、增量倾斜,切实加大支农资金投入,采取“以重点项目为纽带、优势特色产业为载体、重点区域为平台”等多种形式,整合支农资金,全省共投入财政支农资金147亿元。其中,整合扶贫、以工代赈、少数民族发展、村容村貌整治、上海对口帮扶等资金15.9亿元,完成了10120个村的整体推进。整合水利部门小型农田水利设施建设及灌区节水改造工程、国土资源部门土地复垦治理、农业综合开发土地治理、烟草部门基本烟田建设等资金20多亿元,建设了200万亩高稳农田和基本农田。整合省级水利部门农村饮水安全、中央基本建设和国债人饮项目等资金6.79亿元,解决了191万人的饮水困难和饮水安全。整合林业、农业、扶贫、中央国债等资金2亿多元,完成24.7万口沼气池建设和15万多户节柴改灶任务。此外,还整合相关部门资金12.4亿元支持畜牧、茶叶、渔业、蔬菜水果等特色产业发展。
　　一、整合资金中存在的问题
　　从总体来看,云南扶贫资金的整合情况和使用情况是好的,但也存在一些问题,影响了扶贫资金的使用效率,最突出的特点是:渠道多、管理乱、使用过于分散,效率不高。具体表现在:
　　 1.管理机制
　　我国扶贫专项资金种类多,包括:财政扶贫资金,以工代赈、扶贫信贷资金、专项转移支付等,资金涉及财政厅,扶贫办,发改委,农业银行,另外还有计生委、残联、共青团等部门。资金的多部门管理虽可以鼓励政府各部门积极地参与到扶贫工作中,但资金分块管理却带来资金管理成本的增加;中间环节过多,资金下拨层层审批,手续繁杂则导致了资金使用效果的降低。同时由于各部门之间缺乏有效地协调配合机制,容易造成各种财政扶贫资金管理上的混乱。
　　 2.分配机制
　　扶贫资金分配的基本依据是:省、自治区、直辖市本年度贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益、地方配套资金落实比例;中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)和各省区确定的贫困县(或贫困村),至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用,但在实际操作过程中,很难真正发挥其作用。
　　另外,我国财政扶贫资金在使用上有几个特点:(1)明确规定资金投向,即财政扶贫资金投向重点,从产业上看以农业为主,从项目类型上来看以基础设施建设为主。(2)资金使用必须以项目为承载,即“资金跟着项目走”。这两点规定的根本目的是想从制度上为扶贫资金不被挪用提供保证。但在实践中却对扶贫资金的使用效率产生了负面影响,使扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求。
　　我国农村贫困问题非常复杂,贫困人口面临的生存环境差异巨大,贫困人口的需求也是千差万别。中央对财政扶贫资金用途有严格的限制,地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内,这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求,从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。“资金跟着项目走”从制度上是为了保证财政扶贫资金的专款专用,但实际操作中,扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本并利于监测,在项目选择时考虑的重点是:项目有一定的规模;以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好,往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好被筛选掉,这在一定程度上造成了扶贫资金的目标偏离。而具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目,对商品生产程度低、收入来源缺乏的农户,有限的扶贫资金只便利了他们的生活,不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。因此,扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。
　　 3.拨付机制
　　国家扶贫资金管理办法规定:支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金的具体计划,由财政部在当年3月底前下达,6月底前将资金全部拨付到省、自治区、直辖市。年度以工代赈资金的具体计划,由国家计委、财政部在当年3月底前下达,6月底前全部拨付到省、自治区、直辖市。年度扶贫专项贷款的具体计划,由中国农业发展银行在当年初下达到省、自治区、直辖市分行,3月底前将计划全部落实到项目,并根据项目进度及时拨付资金。
　　财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性,从政策上限制了延迟拨付的可能。但在实际中,从中央到省区的拨付都能按时,但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用,降低了扶贫资金的使用效率。
　　二、整合资金的对策建议
　　 1.完善各级财政分担机制
　　在性质不变、渠道不乱的原则下,整合中央、地方的财政扶贫资金,以项目为载体,将各级各部门涉及三农的资金捆绑使用,确定重点扶持项目,统筹安排、集中使用,发挥财政扶贫资金的最大效用。防止以整合为由,擅自改变支农资金的使用方向、实施标准和实施内容等行为。
　　加强扶贫各类资源整合,属于相同性质的资金可归并为一项资金,强化部门协作,建立和完善部门资源整合机制,明确分工,规范运作,建立起信息沟通、计划衔接、项目整合、资金捆绑的工作机制。县级是整合扶贫资源的关键,重点县要把各级各部门和社会资源支持的资金项目,按照“统一规划、各司其职、捆绑使用、用途不变、各级其功、形成合力”的原则进行整合,充分发挥资金的使用效益。
　　 2.分配、使用机制
　　国家扶贫资金管理办法规定:国家各项扶贫资金必须全部用于国家重点扶持的贫困县,并以这些县中的贫困乡、村、户作为资金投放、项目实施和收益对象。非贫困县中零星分散的贫困乡、村、户和省、自治区、直辖市确定的贫困县,由有关地方各级政府自行筹措安排资金进行扶持。
　　扶贫资金的使用以贫困户为对象,以解决贫困人口温饱为目标,以有利于直接提高贫困户收入的产业为主要内容,按集中连片的贫困区域统一规划。在具体投向上,不同的扶贫资金又有所区别:各类财政扶贫资金重点用于贫困地区修建乡、村公路,建设基本农田和解决无房户住房、人畜饮水、地方病、扫除文盲、农民技术培训、科学技术推广等方面的项目;以工代赈资金重点用于修建贫困县、乡公路,低产田土改造,修建小型微型水利,发展农村通讯、畜牧、经济林,解决贫困户人畜饮水等问题;扶贫专项贷款重点支持效益好、能还贷、能带动千家万户脱贫致富的种植业、养殖业、林果业和农副产品加工业项目。科学分配、集中投入,按照公共财政的要求,确定扶贫资金重点支持的领域、产业和项目,切实保证资金使用落实到相关项目上。
　　解决地方财政扶贫资金配套问题,要从各地实际情况出发,根据当地财政收入与实际生活水平分类确定资金配套标准。对财力薄弱的贫困县降低乃至取消资金配套要求,由此产生的资金缺口,可以通过由中央、省、市三级财政以转移支付的形式解决。三级政府出资比例按全国、省、市的最低生活保障线的比例来定。贫困县比较集中的地方,市财政无力承担的部分可由中央和省级财政通过贴息贷款或直接代为承担的方式来解决。
　　 3.拨付环节
　　将整合项目的中央、省、市财政扶贫资金、县级配套资金,统一按照财政预拨报账制的要求进行管理,在整合项目实施单位的主管部门确认项目实施进度的前提下,及时拨付资金,保障项目实施进度与资金拨付进度的协调一致。
　　扶贫资金迟到主要是由于行政层层拨付制度,使得经手机构无形中把经手权变成了控制权,形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理,极大降低扶贫资金的到位率和使用效率。因此在拨付环节中,凡是财政安排直接发放给农民的补助资金,都应采取直接集中支付的方式,减少资金中间运行环节。通过金融机构作为支付桥梁,形成财政―金融―农民一条线的资金运行轨迹,这将有效避免有关部门截留、挤占、挪用扶贫资金。而有关扶贫项目的资金,应由项目实施单位的主管部门确认项目实施进度,及时拨付资金,保证项目实施进度和资金拨付进度的协调一致。
　　 4.监管机制
　　整合后的资金相对集中、数额较大,应建立扶贫资金整合档案制,确保资金的使用安全和效益。扶贫资金整合后,各类专项资金仍按原渠道进行管理,原部门承担的管理职责仍保持不变。
　　各级扶贫开发部门要定期检查项目执行情况,及时解决存在的问题,保证扶贫资金全部用于扶贫,并产生相应的效果。财政、计划、金融等相关部门,应加强对扶贫资金的监管力度,“跟踪问效”,严格监督扶贫资金的使用情况,严查各种随意变更项目、改变资金投向的行为,绝不允许改变扶贫资金的用途和使用范围。各级审计、监督部门要加强对扶贫资金和扶贫开发项目的定期审计、检查,并将审计、检查结果分别报送各级扶贫开发领导小组,不允许以任何借口挪用、拖欠、挤占扶贫资金、
　　
　　参考文献
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　　[2]刘传岩,赵玉.我国农村扶贫政策的协调配套问题研究[J].宏观经济管理,2008,4.
　　[3]邵晓琰.整合财政支农资金,提高其使用效益[J].山东工商学院学报,2009,2.
　　[4]汪三贵.中国扶贫资金的管理体制和政策评价[J].理论观点,2008,3.
　　
　　作者简介:
　　徐婷婷(1985―),女,山东潍坊人,云南财经大学财政与经济学院硕士研究生,研究方向:农业经济管理。
　　戴寅(1983―),男,天津人,云南财经大学财政与经济学院硕士研究生,研究方向:财政学。

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