如何建立我国农业巨灾保障体系
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作者: 郝演苏
民以食为天。在我国,农业收成对于社会安定和人民福祉具有重要的战略意义。但是,对于我国农业而言,自然灾害对于农业生产的影响非常严重。如何减少自然灾害对于农业生产的破坏,建立符合我国国情的农业巨灾保障体系,一直是政府和社会关注的热点话题。
我国农业保险的发展现状
两份来自国家政府机关的信息揭示了我国农业保险的现状。民政部披露的信息称:今年上半年,全国自然灾害受灾人口2.5亿人(次),农作物受灾面积2029.4万公顷,其中绝收面积304.6万公顷;倒塌房屋90.7万间,损坏房屋301.4万间;因灾直接经济损失2113.9亿元。中国保监会公布的数据称:上半年,农业保险实现保费收入70.7亿元,覆盖种植面积4.5亿亩、农户6654万户次,为农业生产提供风险保障1624亿元。由于全国2009年底可耕地面积为18.2574亿亩,由此可匡算我国农业保险覆盖的种植面积最多为四分之一,也就是说今年上半年最多有四分之一的农作物受灾面积可以获得保险的经济补偿,其余四分之三的农作物遭受的损失主要依靠各级政府或农民自行承担。由此可以反映我国农业生产的基础还不牢固,农业生产的保障还很脆弱,社会安定、人民福祉乃至国家的和谐发展都面临较大压力。
目前,我国专门经营农业保险业务的保险公司仅为五家,在市场普遍缺乏影响力;兼营农业保险的综合型财产保险公司有四家,由于常年亏损,农业保险在这些公司成为鸡肋业务。农业保险的业务收入占全国财产保险业务收入的比重一直在3%左右徘徊。由于我国采取的是政府监管、财政补贴、自愿投保、商业化经营的农业保险发展模式;组织形式单一,几乎都是股份制经营的保险机构;保险经营基本上遵循低保障、低保额、低保费的以保成本为主要方式的三低原则,导致面对巨灾导致的农业生产重大损失,实际上是捉襟见肘。从国际社会的经验来看,对于农业巨灾风险的管理一般借助巨灾保险的方式。比如,风险管理水平比较先进的美国,将巨灾保险与其他一些农业支持计划相捆绑,规定只有参加“巨灾风险保障机制”才能享受农业福利计划,由此实行强制性农业巨灾保险;欧洲的多数国家以农户自愿参保为主要方式,由私营保险机构覆盖大部分农作物和牲畜的农业保险,政府对农业保险实行低费率高补贴政策;日本农业保险采取的是强制保险与自愿保险相结合的方式,只要农作物耕种面积达到预定规模,种植人即被强制参加农业保险,但是大部分保费由政府承担。遇到巨灾时,政府承担80%至100%的保险赔款。
同时,我国相应的巨灾保险开发程度很低,专门针对自然灾害的保险险种不多。除了中国保监会允许投保人以附加险的方式投保地震险之外,海啸、台风、冰雪等自然灾害一般不予承保。因此,每次灾害过后,保险公司受到的冲击较小。2008年中国南方雪灾,直接经济损失1516.5亿元,保险赔付仅占2.3%;四川“5・12”大地震带来了超过8451亿元的经济损失,但由于地震灾区保险覆盖率低,保险赔付仅18.06亿元人民币,占直接经济损失的0.2%。与此相对应,从国际上保险赔付的情况来看,2005年美国“卡特里娜”飓风保险赔付达到了其直接经济损失的50%;2007年全球因巨灾造成的经济损失约为706亿美元,保险业赔付了276亿美元,占39%;2009年全球因巨灾造成的经济损失为620亿美元,保险业赔付占42%。这些数据表明,在应对巨灾风险时,中国保险业严重缺位。
我国农业巨灾保险发展面临的障碍
首先,保险公司承保能力有限。2009年保险业保费收入为11137.3亿元人民币,其中寿险保费收入8261.5亿元人民币,一次中等规模的巨灾损失就可以耗尽当年整个非寿险保险业的全部保费收入。例如,今年上半年,我国因灾导致农村经济直接经济损失2113.9亿元,相当于同期中国保险业的全部财产保险业务收入。
其次,缺乏足够的、精确的巨灾损失信息和相关数据。承保巨灾风险,关键的一个环节就是产品定价。数据是巨灾保险的核心,通过在已有损失数据的基础上建立适当的模型,保险公司才能对巨灾保单制定合理的费率。2009年4月,保监会下发了《巨灾保险数据采集规范》,对巨灾保险数据模型、巨灾保险源采集标准和编码标准等进行了规定。保监会也已经着手建立中国的巨灾保险数据库,开发中国的巨灾保险模型。但是,由于国家并没有统一的巨灾损失统计制度,导致巨灾损失数据来源存在局限性,农业巨灾保险的经营仍然面临技术壁垒。
再次,缺乏相应的法律法规对巨灾保险做出明确指引与规范。我国已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章,但专门涉及巨灾保险的法律法规几乎还是空白。在美国,有关农业巨灾保险的法律已经实施了一百多年,欧洲很多国家,以及印度。菲律宾、巴西等发展中国家也早就颁布和实施了有关农业保险的相关法律,在法律制度的建设过程中为保险业开绿灯。
最后,保险公司缺乏有效的风险转移途径。一般来讲,保险公司可以通过再保险和保险风险证券化两种途径来转移承保的巨灾风险。然而,目前我国再保险市场尚未推出巨灾再保险产品,也未正式启动保险风险证券化。通常而言,政府被认为是巨灾风险损失的最后承担者,而我国目前尚未建立国家仍然会对政府财政支出的稳定性造成威胁,巨额损失的风险由资本市场来承担将会更有效率。因此,完善我国多层次的农业巨灾风险转移分担机制,需要进一步将保险风险证券化提上日程。
我国应建立国家级的农业巨灾保障基金
发达国家拥有较完备的农业保险和巨灾保险保障体系,天灾造成的经济损失,能够通过市场来弥补。在我国,由于缺乏国家层面的风险保障机制,大灾过后,主要靠政府财政进行灾后重建和各种善后事宜。如果财力有限,政府的压力很大,对受灾户的补贴和扶助也并不能到位。同时,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、频度高、分布广,造成的损失大,保险赔付属于商业行为,如此大规模的赔付,保险业根本承担不起。我国的农业保险一直处于高赔付状态。另外,在我国,只有少部分承包大户、市场和风险意识较强的农民参加保险,而大多数农民主要靠天吃饭,缺乏保险意识。保险的经营以大数法则为基础,投保的人越多,保险公司的赔付能力、产品开发能力越能得到保证。
在巨灾风险中,农业巨灾险之外的其他险种多年来也举步维艰。为防止出现大的经营风险,我国保险业对于重大自然灾害的承保一直采取谨慎态度,即使农民有参保的积极性和要求,对于超出保险公司承保能力的巨灾损失,保险公司也不直接承保,如地震保险。多年来,社会上对与巨灾风险的保障需求却有增无减,尤其在农业生产领域的需求更加突出。但是,仍然有很多保险公司谈“农”色变,其原因就是农业巨灾保险的再保险、风险管理和经营技术都存在障碍,政府的财政补贴及税收优惠已经不能鼓励保险业积极投身农业巨灾保险。因此,国家作为风险的最后承担者,对于超出一定比例的巨灾损失实行“兜底”政策,已经势在必行。
在国外,政府对农业保险的扶持措施通常有四种模式:一是国家设立专业的农业再保险公司,同农业保险公司建立“再保险”关系,通过再保合同,分担保险公司的风险。如美国的联邦农作物保险公司就是国家对农业保险公司的再保险公司;二是设立巨灾风险的保险保障基金,对于超过一定比例的损失给予兜底;第三种形式是对参加农业保险的农户实施保费补贴,减轻农民的交费负担;四是政府给与农业保险公司一定的费用补贴和税收减免。扶持农业保险的四种模式在大多数国家相互配套使用,我国已经有其中的第三种和第四种模式,但是却缺乏对于保险公司实行巨灾损失兜底的制度,导致我国农业保险的发展举步维艰。因此,从我国国情出发,建立专门的巨灾保障基金,通过制度化的安排,使承保巨灾风险的保险公司解除后顾之忧,成为保险业巨灾风险的最后承担者。
(作者系中央财经大学保险学院院长)
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