食品安全行政执法的问题及解决思路
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作者: 黄仕红
［摘 要］食品安全是当前社会关注的热点问题,也是政府民生工作的重要组成部分。从食品安全监管领域考察,监管冲突和监管不力等现象的存在是我国食品安全出现问题的主要原因。因此,必须采取切实措施,加强食品安全行政执法,促进食品安全水平的全面提高。
［关键词］食品安全；行政执法；对策建议
［中图分类号］DF31 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2009）01-0050-02
国以民为本,民以食为天,食以安为先。食品安全不仅关系民众身体健康和生命安全,而且关系整个经济社会协调发展，是当前社会关注的热点问题,也是政府民生工作的重要组成部分。食品安全行政执法是食品安全法治建设过程中的重要环节,是把食品监管相关法律规范适用到具体人和事,使其法律规范的要求在现实生活中得以实现,从而实现国家对食品的监督管理职能。
1 我国食品安全监管的现状解读
食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。根据我国《食品卫生法》的规定,食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。近年来频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注。何谓食品安全？通常认为,食品安全包括“食物量的安全”和“食物质的安全”,食物量的安全主要指能不能解决吃得饱的问题,而食物质的安全是指确保食品消费对人类健康没有直接或潜在的不良影响。改革开放以来,我国食品安全有了明显改善,但在生产、加工、销售等环节仍然存在许多安全隐患。我国食品安全监管起步较晚,可将1978年视为起点。1979年国务院颁布的《食品卫生管理条例》和1982年全国人大常委会制定的《食品卫生法（试行）》（1995年修改为现行的《食品卫生法》）从法律上相继构成了我国改革开放后食品安全监管法律的初步框架。目前已形成了以卫生、工商和质监部门为主体的多部门、多层次分工协作的食品安全监管体系,主要有卫生、工商、质监、药监、农业、商务、公安、海关、出入境检验检疫等部门。这些部门根据相关法律,以行政许可、行政处罚、行政处理和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费等各个环节进行监督管理,防止食品生产者和经销者违规及不合格产品流入市场。这对我国的食品安全起到了重要的作用。由于食品卫生管理取代食品安全管理及监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突，又严重影响了食品安全监管的整体效能。
2 食品安全行政执法的问题探究
生产、经营和消费等各环节都可能造成食品安全问题。从行政执法角度对食品安全监管领域进行考察,我们发现监管冲突和监管不力等现象的存在是我国食品安全出现问题的主要原因。而监管冲突和监管不力既有立法方面的原因又有监管体制等方面的原因。这些给我国食品安全执法工作带来了一些问题,主要表现在：
2.1 行政执法主体林立
目前,我国涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生等近十个部门。虽然各部门执行以分段监管为主,品种监管为辅的原则,但现实生活复杂多变,难免会有执法边界不够清晰的地方。多部门监管易造成交叉管理和执法空白,出现“大家都管，又都不管”的结果。至于被广泛称赞的“首问负责制”,在一个职能交叉的监管体系中,首问“谁”弄不清楚,“负责”便无从谈起。从阜阳劣质奶粉案到“三鹿”奶粉事件都可以看到工商、卫生、质监等部门对劣质奶粉充斥市场督察不到位。
2.2 法律体系尚待完善
我国食品安全法律体系不完善,缺少一部统筹全局的食品安全法。《食品卫生法》、《产品质量法》、《动物防疫法》等法律欠完善,相互间协调和配套性差,未能涵盖从农田到餐桌各环节,留下了许多执法空隙和隐患。
2.3 监管机制不够健全
由于食品安全监管部门多和各部门实行条块管理,而部门之间职能职责划分不清,权力交叉,缺乏协调配合,既形成了“多头分散、齐抓共管”的局面,又造成“多头有责、无人负责”的现象,严重影响了监督执法的权威性。而有的法律对行政执法的级别管辖无明确规定,造成执法部门的职权上下一般粗,导致监管工作低效运作,执法部门易把执法权当做谋取部门利益的手段,出现上下级之间有利争着管、无利没人管、发生问题互相推责任的混乱局面。食品安全监督机制不健全,导致监督工作未做到经常化、制度化、具体化。
2.4 人员素质尚待提高
目前,我国食品安全行政执法队伍的整体素质,还不能完全适应食品安全形势发展的需要。主要表现在：一是执法理念尚待强化。一些地方执法人员还习惯用传统的手段和方式来执法,不时出现依人依权不依法的局面。二是法律素养尚需加强。执法队伍中很多都没有经过食品安全行政执法所必备的文化素质和法律素质的培养或严格训练,不少人对本应该知道的法律规范不清楚。三是综合素质尚待提高。一些执法人员的道德素质和业务素质不高,对知识经济时代有关计算机、网络、信息技术等领域的知识知之甚少,跟不上现代科技发展的步伐。
2.5 保障措施尚需加强
国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求“依法做到执法有保障”。而执法力量不足和经费紧张仍然困扰着一些部门和地方,制约着公正执法活动的顺利开展,特别是一些基层食品安全行政执法机关。由于执法队伍力量薄弱,使食品安全执法机关在执法过程中显得力不从心,不能很好地维护国家法律的权威性,一些违法行为没有得到应有的法律制裁。而经费保障与执法成本不相称,技术装备与法律要求不相称,给食品安全行政执法造成一些负面影响。
3 完善食品安全执法的对策建议
食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础,它不仅关系到经济健康发展和社会稳定,而且关系到党和政府的形象。在食品安全法治建设过程中,加强食品安全的行政执法是确保食品安全的重要途径。我们认为,完善我国食品安全行政执法应从以下几方面进行：
3.1 完善食品安全行政执法体制
要按照合法、规范、高效、协调、统一的原则,建立与食品安全形势发展需要和社会全面进步的食品安全行政执法体制,对执法行为进行规范,解决人民群众关心的不执法、乱执法的问题。我们可以借鉴FDA 的成功经验,建立一个统一的食品监管部门,以消除近十个部门多头执法、责任不清的弊端。根据我国的实际情况,可以先在部分省市试点建立由政府领导的食品安全委员会统一组织、协调与食品安全有关的全部工作,而具体执法职能仍由各部门履行,但要明确界定各部门的监管范围和职责,避免重复监管和监管空白。试点后在全国推行。在食品安全委员会的基础上,建立统一的食品监管部门,全权负责、统一指挥协调食品安全监管工作,从根本上杜绝多头管理的弊端、降低因重复执法形成的监管成本。
3.2 完善食品安全法律法规体系
完善的法律法规体系在食品安全监管工作中发挥着至关重要的作用。我们应借鉴美国强力推行的食品安全召回制度和日本在食品安全立法中的成功经验,对现有法律法规进行清理、修改和整合,尽快制定一部统一的《食品安全基本法》,减少和避免立法和执法上的冲突。制定相应的部门法和有关实施细则。借鉴世界粮农组织、卫生组织等的食品安全技术规范和准则,尽快制定统一完善的食品安全质量标准体系,力求与国际标准接轨。
3.3 健全食品安全执法监督机制
建立健全有效的食品安全行政执法监督机制要从内外两方面着手。从内部来说,要建立食品安全监管部门内部监督机制。加强内部执法监督,避免在执法过程中某些食品监督人员随心所欲、不作为、乱作为现象的发生。要健全对食品安全质量的日常监测、定点监测和快速监测机制,推行依法强制退市和经营者主动退市相结合的管理机制。从外部来说,要强化食品安全行政执法的外部监督机制。对行政权力进行有效的监督与制约必须做到：加强党的监督,接受人大监督,强化司法监督,注重发挥人民群众、新闻媒体、民主党派和各种社会组织的监督作用。通过各种形式的监督,形成监督合力,确保法律的统一正确实施,把立法意义上的公平正义,变成人民群众看得见、摸得着的现实,增强人民群众对法治的信心、对法律的尊崇和守法的自觉性。
3.4 提高食品安全执法人员素质
执法人员是法律的直接执行者,其素质的高低,直接影响到是否能严格执法、准确执法、合理执法。做好食品安全行政执法工作,必须建立一支综合素质较高的执法队伍。首先，岗位设置要合理,要因职设岗。其次,要严把人员进入关,实行“执法准入”制度,从源头上把好执法人员素质关。最后,建立和完善执法人员教育培训制度。利用多种形式和方法,对执法人员进行相关执法素质培训,不断增强执法人员的政治思想、职业道德、专业技能、人文科技等方面的素质。
3.5 加强食品安全行政执法保障
对食品安全行政执法工作在人力配置、经费落实等方面给予保障是做好这项工作的前提和基础。在人员配备上,要配备与食品安全行政执法工作任务相适应的各类人员,以满足各项工作的需要。在经费保障上,要将食品安全执法经费纳入财政预算,对人员工资、日常办公、法制宣传、政策调研、执法装备和执法办案等经费予以保障,推动食品安全执法工作正常进行。同时,健全对执法人员的人身、财产保障制度,加大对威胁执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度,以使执法人员能够放心大胆地投入工作,积极主动地提高食品安全行政执法活动的效能。
参考文献：
［1］王彬辉.食品安全事故认定与法律处理［M］.长沙：湖南人民出版社,2005.
［2］黄仕红.我国行政法治建设的成就与目标探析［J］.成都行政学院学报,2008（3）：22-25.
［收稿日期］2008-11-30
［作者简介］黄仕红（1963―）,男,四川省南部县人,成都行政学院法学部副教授,主要从事法学教学与研究工作。
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