农村医疗卫生资源探究
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作者: 李瑛,李元吉
摘要：为深刻了解医疗体制改革之后的成效和存在的问题，我们小组5人深入到萧山衙前镇，绍兴齐贤镇，丽水庆元的松源镇这个三个经济实力处于上、中、下三个层次的农村地区，对卫生医疗资源进行调查分析，发现不同地区农村的医疗卫生水平差距很大，通过寻找制约当地农村医疗卫生发展的因素，对解决浙江省农村医疗卫生资源分布不均问题提出了相应建议。
关键词：农村医疗；卫生资源；医疗服务；医疗保障
中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）09-0050-03
农村卫生是中国医疗卫生工作的重点。我们想通过抽样调查和访谈的方法，了解浙江省农村地区的医疗卫生资源的情况，包括其房屋质量、医疗卫生人及医疗设备的配备、新农合制度的实施情况等。希望通过调查分析，了解浙江省各农村地区卫生医疗组织的基本情况，探究是否存在亟须解决的问题，反应农民最迫切的医疗愿望。论证其所作出的有效举措，在浙江甚至全中国是否具有普适性，可推广性。通过对农民意见的收集，农民需求的了解，提出自己的解决方案，希望通过我们和老师的努力，促进浙江省医疗卫生事业的发展。
有鉴于此，浙江工商大学公共管理学院“浙江农村医疗卫生资源研究”创新小组于2009年8月1日至8月12日在杭州市萧山区衙前镇、绍兴县齐贤镇、丽水市庆元县松源镇进行了此次社会调查。
一、资料和方法
1.调查对象。根据地理位置、经济发展水平和现实中的操作性等情况，本次调查以杭州市萧山区衙前镇，绍兴县齐贤镇和丽水市庆元县松源镇当地居住人（包括当地农民和外来务工者），当地的乡镇卫生医疗机构服务中心、农村的社区卫生医疗服务站为总体，采用随机抽样方法选取调查对象。本次调查涵盖的被调查对象具体的个人情况如下。第一，被调查者年龄。18～30岁的占27.0%，31～45岁的占38.0%，46～60岁的占24.3% ，60岁以上的10.3%。第二，被调查者家庭年收入。1万元以下的占19.3% ，1万元~2万元的占25.7% ，2万元~3万元的占16.7%，3万元~5万元的占21.0% ，5万元以上的占17.3%。
2.调查方法。对抽样的农村卫生机构和当地居住人民进行问卷调查，内容包括县级卫生人力总量、配置情况、人员构成（年龄、性别、学历、职称）以及当地居住人民的就医选择、药品价格、新农合的参保情况等。本次调查采取问卷法和访谈法收集资料。问卷由16个问题构成，询问农民对于卫生医疗机构和新农合的基本看法。问卷的发放、调查、回收均由浙江工商大学公共管理学院“浙江农村医疗卫生资源研究”创新小组成员实施和完成。访谈主要深入基层卫生医疗机构，与医护人员和病人交流，反映他们的要求和对新医改的看法。本次调查问卷总数为300份，回收问卷为300份，回收率100%;有效样本量266份，有效率88%。
3.分析方法。数据处理主要采用统计软件包SPSS11.5，利用频数分析、交叉分析，图表操作等手段进行了数据处理和分析。
4.调查结果保证。考虑到科学性和可行性，并结合当前中国农村医疗卫生资源设置的实际情况以及我们的人力、财力、时间等问题，本调查在设计阶段召开了若干次的小组会议，就所调查问题进行了讨论和修改。在问卷发放、填写、回收以及数据输入和处理环节中，也遵循了科学、效率的原则。
二、调查结果与分析
（一）看病贵――药品价格居高不下，各地药品价格不一致
医药价格问题事关民生大计，事关社会和谐公正。当前的医药价格过高，医疗改革没有“中立”的领导机构来管理，存在着投入不足、以药养医、流通不畅、广告泛滥等问题迫切需要解决。这是看小病大病老百姓对于药品价格的一些反应。可以看到，无论小病48.7%，还是大病65.7%都认为医药价格高的占多数、尤其是大病。这里涉及到一个概念：医药价格，包括医疗服务价格和药品价格。前面所说的都是药品价格，而生大病的时候，医疗服务价格就显得异常重要，手术费、检查费、仪器损耗等加在一起，就是一笔很庞大的数字。大病药品需要一段时间服用，所以百姓普遍对大病的药品价格抱怨更大，但这并不是说小病百姓基本满意，药品价格过高是百姓很大的一个反应。
丽水是浙江省最困难的市，在这一方面有集中的体现，将近80%的农民认为药价高，这代表大多数低收入农民的想法。有54.3%的人在使用药品中经济所占比重最大的是一般的非处方类药品，所以在希望药品降价问题中，非处方类药占据了46%。
为什么会形成药价居高不下的局面呢？
首先，以药养医的体制弊端[1]。医院直接经营药房这种“以药养医”的方式方便了制药方和医院之间的共谋，从而为抬高医药价格提供了温床。药品具有被动消费的特殊性，患者进行药品治疗所需药品的品种和数量由医生决定。医疗机构是药品销售的主渠道，80%以上的药品在医疗机构销售。多数医院药品销售收入占医院总收入的比例在50%左右，少的也占到了40%左右，个别医院达70%～80%。 其次，医疗服务供需双方的信息不对称[2]。因为医师相对于患者有天然的信息优势，这使得其有开大处方或诱导病人做过多检查的激励。再次，药品流通环节管理混乱[3]。药品流通环节过多，每个环节层层加价，这样一来，药品最终到了患者手中价格早已是出厂价格的几倍甚至几十倍。药品市场竞争激烈，监管不到位，药品和器材生产流通秩序混乱，药品批零环节中广泛存在的制药企业、“医药代表”和医院及医生之间的“灰色利益链”。在我们做访谈的期间，在这三个地区均有农民抱怨药价高，而且有药房、基层医疗机构、医院三者同一种药不同价的局面。这反映出药品价格管理混乱的问题，相关药监部门并没有做好工作。而且，甚至有相差100米路一盒“克痢莎胶囊”要相差1块钱的现象。最后，由于现在实行的医疗机构分类办法将民营医院置于不平等的竞争位置，存在劳动要素流动的壁垒[4]。医保定点的隐性歧视，政府的财政投入只用于公立医院，医疗市场缺乏有效的竞争压力是该问题的关键。
看病贵的负担是诸多因素造成的，包括“以药养医”的体制，过多的药品流通环节，医患之间的信息部对称以及医疗机构之间缺乏竞争，缺少严格的药品采购机制。笔者认为，不完善的药品供应体制是看病贵负担存在的根本原因。
（二）看病难
自2003年以来，看病难、看病贵成为中国医疗改革的最首先需要面对的困难，但经过政府近六年的医疗改革不断改进和各地居民生活的不断改善，浙江省在看病难这一方面的问题逐渐开始细化，其中主要表现在：总需求发生变化、总体结构投入失衡、绩效比不高。
1.总需求变化。关于总需求的变化主要表现在：新农合愿意加大参保率上升，总需求上涨；个人需求层次上涨，主要药品支出从常规药品的开始向保健品转换，农民开始更加注重预防工作。从丽水的实地访谈结果来看，人们更加关心的不是非处方药物和处方类药物的价格左右图的对照，加上农民在处方类药物上存在着信息的不对称和被动选择，居民更加希望国家对保健品市场加大改革，居民的医疗需求对于保健方面的占了75%左右。当前医疗改革尚处于推进阶段，不能完全满足不断增长的总量需求和层次提升需求。
2.总体投入结构失衡。关于总体结构失衡这方面，主要表现在供给体系碎片化，体制不衔接；城乡分配不均衡。体系碎片化是指当前农村医疗体制改革各地区在实施的过程中因体制和标准不同而出现的衔接不通畅，各地之间各自为政，呈现孤岛式、碎片化趋势。本小组的实地访谈了解到，浙江省目前的体制不衔接主要体现在流动人口和城乡报销的口径不一。其中流动人口主要表现在萧山，外省农民工的报销在体制衔接上还存在很大的缺口。绍兴方面主要体现在行政区域的严格界定，例如齐贤镇居民在绍兴市就无法享受到更加优惠的福利，医疗公共产品供给由政府的行政界定而不是由成本划定。这就是人为的区域碎片化。关于城乡分配不均衡，据《2008年中国卫生事业发展情况统计公报》中数据显示，2006年，全国卫生总费用达9 843亿元，城市卫生费用占卫生总费用67%，农村占33%。同年度，在全国13.14亿人口中，44%是城镇居民，56%是农村居民。城市人均卫生费用1 145元，农村人均卫生费用442元，城市是农村的2.6倍。笔者认为，在供给方面，农村的卫生医疗服务无论从数量上还是质量上都明显劣于城市。相较于丽水市市区和丽水市庆元县的医疗水平的支出我们同样可有效证明这一现实问题。
3.绩效比不高。关于农村医疗机构的投入绩效产出比的衡量，学者解垩在调查中发现，虽然有超过半数的农户知道乡镇卫生院的报销比率最高，但选择最能满足其医疗需求的医疗机构时，只有近三成的农户选择了乡镇卫生院。村级卫生所由于医生水平的制约，只能承担定点卖药功能。农民舍弃就近的乡村医疗机构而到县以上医疗机构就诊，提高了农民就医的成本，使低收入的农民即使参合也无法负担较高的住院费用[5]。这一点本小组实地调研中发现丽水和绍兴存在着相同的问题，很多农民即使参加了新农合的医疗保险，但其利用率相当低。
针对以上三个问题，笔者认为原因如下：第一，地方政府竞争。目前地方政府是“锦标赛模式”的竞争导致各同级政府之间，上下级政府之间对于医疗公共产品的财政投入产生了一定的偏差，各地各级政府对于本级的公共产品的供给纷纷设置壁垒，划定区域，以减少医疗公共产品的缺口，以实现本级政府的考核优势。这势必导致医疗改革进程中不断出现断层和孤岛的现象，体系的碎片化严重。第二，城乡二元化格局的影响。由于长期以来的政策都是围绕着城乡二元化的格局展开的，国家的财政转移支付长时间偏向城市，这从根本上导致了城乡的医疗卫生事业从根本上的发展不平衡，城乡的发展基础和速度存在相当的差距。特别是农村的医疗资源投入总量不足，很大一部分财政压力需要本已贫困的农村自行承担。第三，市场体制不健全，制度不完善，体制转型还处于探索阶段。中国的医疗市场的各项法律和规范尚不健全，缺乏先进、成功的管理经验。这一定程度上导致了医疗卫生资源投入产出比不高。
（三）公共卫生体系
农村公共卫生工作对保护农村生产力、振兴农村经济社会发展以及全民族素质的提高都具有重大意义。长期以来，浙江政府逐渐加大对农村公共卫生的投入，在疾病预防、妇幼保健等方面都取得了不错的成绩，但是，“重医轻防”的思想使得浙江农村的公共卫生情况依旧滞后。
关于健康档案问题，农民不知道自己是否拥有健康档案和没有健康档案的占了将近一半，这说明浙江省农村公共卫生体系的建立不够完善，农民尚未形成公共卫生意识。引起该现象的原因是多方面的。第一，从农村保健与健康教育体系来看，由于财政投入不足，经费短缺，保健机构分布不合理，一些最基本的妇幼保健无法得到保证[6]。另外，中国“二元化”发展道路，严重制约农村公共卫生[7]。重城市轻农村的发展策略将农村公共卫生推至边缘。当前农村三级医疗预防保健网发生网底破损，农村公共卫生呈现“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同、技术设备落后、人力资源匮乏、财政短缺的基本特征。公共卫生服务需求全面快速增长同公共卫生服务产品短缺的矛盾突出。
中国政府对农村公共卫生投入不足导致农村公共卫生事业发展滞后，“重医轻防”和市场化改革造成农村公共卫生体系衰弱，缺乏政府强有力的政策支持导致农村基本医疗保障低下[8]。笔者认为，城乡二元体制，政府投入不足，未形成一个持久有效的城乡三级医疗体制是农村公共卫生事业滞后的重要原因。
三、对策分析
就当前存在的看病贵、看病难以及公共卫生体系的问题，笔者认为，必须把“强基层，重保健”作为浙江省农村医疗改革的重点方向，着力完善医疗体系和各体系之间的衔接。同时，必须加强基层卫生医疗结构的分工与合作，形成良好的互动模式。
首先，针对浙江省农村地区看病贵问题，笔者提出如下建议。第一，从医疗保障体系建设出发，笔者认为需要在浙江省农村地区进一步巩固新型农村合作医疗制度，必须坚持“广覆盖”的原则，并逐步提高筹资标准和补偿比例，政府应切实加大对农村医疗卫生投入，并对其进行合理配置，逐步实现医疗资源分配公平，并尽快实现浙江省内医疗保障的统一管理和报销[9]。第二，从药品管理体系建设出发，笔者认为应严格监控浙江省地区医疗药品供给市场的稳定，对所有基本药物实行100%供给和零差率销售；完善医疗保险的报销制度，提高报销标准，扩大报销比例和范围，简化手续和流程；同时，积极推进基本保健品市场的引导和管理。第三，从医疗服务体系建设出发，笔者认为应及时推进浙江省公立医院改革，逐步取消“以药养医”的模式[10]。逐步取消药品加成，适当调整医疗服务价格，提高医护人员的积极性。第四，从医疗卫生监督管理体制建设出发，笔者认为应加强浙江省农村医疗卫生的各项制度建设，实行新的药品监管体系、医院绩效考核体系以及相关的管理体系，杜绝权责不明、权责不等的制度性和法律性漏洞。应对碎片化难题，采取属地管理和成本选择并行的原则，给予病人一定的自主选择权[11]。
其次，针对浙江省农村地区看病难问题，笔者认为应从以下几方面入手。第一，健全浙江省以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络，实行多级联动交流的原则[12]。加大地区财政对农村卫生事业的支持，增加村卫生室的医疗配置和就医环境。实行一体化管理模式，加强人才的流动和培训，拓展人才队伍，优化政策，对支农医疗给予相当的政策倾斜。第二，放活市场、统一管理。充分发挥民营医疗机构的作用，建立浙江省统一的管理和共享平台下，逐步对基层医疗机构采取完全放活的管理模式，取消政府完全配置和运营，由民间资本完全运营，政府只负责监管和提供第三方服务，由市场化主导最基层的医疗供需交易[13]。
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[责任编辑 刘娇娇]
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