美国联邦政府基础教育财政转移支付制度探析
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作者: 陈 珊
摘要:基础教育财政转移支付制度，是以中央（联邦）和省级政府（州政府）为主体，以市县级政府（地方学区）为对象，财政资金按一定条件用于基础教育的转移支付的制度。美国是基础教育最发达的国家之一，其联邦政府基础教育财政转移支付制度有着很成熟的理论支撑以及丰富的实践经验，研究美国联邦政府基础教育财政转移支付制度在目前具有非常重要的理论和现实意义。
关键词：基础教育；财政转移支付；联邦政府
中图分类号：F810文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0024-05
一、美国联邦政府基础教育财政的历史发展
美国历史上联邦政府在教育中起的作用是很小的，主要是引导教育的研究方向、发布信息以及为州和地方政府提供咨询帮助，并不承担直接责任，也不进行直接控制。直到20世纪后半期，联邦政府才开始关注教育的发展并从财政上对教育予以大量资助。
1958年美国国会通过了《国防教育法》，明确指出联邦对于事关国家安全的教育方案要予以财政资助。该法对联邦政府如何资助基础教育规定很详细，操作性也很强，并从多个方面确立了联邦教育财政拨款的原则和方式。根据这个法令，1959年联邦政府拨付基础教育的财政援助为1.75亿美元，1965年大约2亿多美元，1970年3.1亿美元。根据此法，联邦政府向公立中小学的财政资助总额由1945年的0.4亿美元猛增至1965年的20亿美元，联邦教育投入占公立中小学财政收入的比例由1.4%猛增至7.9%。
随着社会的发展，贫困儿童的教育逐渐成为教育问题的核心。1965年国会通过《初等和中等教育法》，旨在解决包括残疾儿童在内的各种社会处境不利儿童享受教育机会均等的问题，授权对来自低收入家庭的中小学学生提供补助，补助学校图书馆资源、课本等教学物资，补助辅助教育中心，加强各州教育机构的力量以及对教育研究进行资助。《初等和中等教育法》确立了联邦政府基础教育财政补助金的类型、接受机关和拨款计算模型；规定了补助的使用范围；确定了联邦补助基础教育的根本性质，即补助而不控制；突出了基础教育财政的基本原则，即财政公平原则，对学生之间的平均教育费用如何实现公平，地方教育机关实现教育财政公平的途径和拨款比例、上下限要求等，在法律上都做出了明确规定。该法案公布的第一年，共有16 400个学区获得10亿美元的资助，联邦共拨付了13亿美元补充中小学教育经费。联邦的拨款占教育经费的比例由20世纪50年代的4.5%左右上升至1980年的9.8%。
20世纪70年代后期美国经济出现滞涨危机，1980年里根当选总统，提出 “经济复兴计划”，建议大幅度减税、削减政府开支并减少政府对经济的干预。国会按照里根政府的要求，削减社会和文化教育事业计划352亿美元。在里根的两个任期内，联邦政府对教育事务采取不干预政策，对基础教育财政的资助大量减少，加上1974年的经济危机，联邦政府把对基础教育的各种资助方案压缩，基础教育经费一度出现了明显的负增长。“1981年，里根政府停止了20项立法专项资金，削减了44项资助计划，使得联邦对教育的资助减少18亿美元，下降12%”，“1982年，里根政府对补偿教育的基本项目和学生援助被削减1/3～2/3”。
公立中小学教育经费的明显减少使基础教育的发展受到严重影响，进而致使美国经济持续多年下滑，部分工业产业也逐渐衰落。1983年4月，国家教育优异委员会发表了《国家处在危险之中：教育改革势在必行》的报告，从十三个方面列举了美国基础教育质量低劣从而使国家处在危险境地的标志。报告极具权威性，对美国20世纪80年代的教育发展发挥了巨大的推动作用，对基础教育财政的领导体制和财政拨款也影响深远。报告发表之后，各州教育委员会组成275个州级和地区级特别工作组来研究教育问题，大多数州都慷慨解囊进行教育投入，从1984年开始，美国基础教育经费走出负增长的低谷，开始持续增长。1984年，《为我们的孩子投资》报告发表，阐明了当时美国基础教育的不良状况和教育对刺激经济增长的作用，要求对政府和民众追加基础教育投资。
1991年4月，老布什总统签署《美国2000年教育战略》，制定了六项国家教育目标。1993年3月克林顿总统又签署《2000年目标：美国教育法》，把全国教育目标扩展为八项。两个教育改革法案都一反过去联邦政府只对特定补助对象实施补助的专项补助方式，对基础教育财政的补助方式进行了全面性的改革，它们进一步强化了联邦政府对基础教育的责任，明确了联邦教育资助面向基层教育部门，对学校的财务平等拨款提供技术资助并大大增加了对基础教育改革的财政投入。在具体实施上，改革联邦和州的教育财政拨款模式，将原来以学生人均支出为基数予以拨付经费的办法，改为专项财政拨款与特定教育目标和教育内容紧密结合的办法；改革地方教育财政管理模式，由以学区为主掌管和分配教育经费转向以学校为本位的财务管理。
1997年，克林顿连任美国总统并继续加大对基础教育的投入。经过克林顿政府的努力，1998年国会通过教育拨款法案，同意拨出1 850万美元给全国教育质量标准委员会用以研究新的考试制度；1998年预算案中允许联邦政府拨款8 000万美元建立和扩充“特许学校”；拨款3 900万美元用于中小学的国际互联网技术资助；预算法案还同意拨付3.745亿美元对贫困、弱智等有特殊困难的儿童进行学前教育；同年，国会众议院通过识字法案，拨出2.5亿美元用于培养教师以辅导提高全国儿童的阅读水平。
布什总统上任后，于2002年通过并实施了具有里程碑意义的“不让一个孩子掉队（NCLB）”教育改革法案。在布什政府任职期间，教育财政预算大幅度增长。根据美国白宫管理预算办公室（OMB）统计：2001年联邦政府教育总经费比2000年增长了37%，2005年财政预算比2001年增加172亿美元，并且教育经费主要集中于中小学教育，其中2005年联邦教育财政预算中，中小学教育项目经费高达369亿美元，占当年总教育经费的64.4%。
2009年2月17日，奥巴马总统签署了《2009美国振兴与再投资法》，根据这部法律，联邦政府在教育方面的投资将达到1 414亿美元。随后，奥巴马在拉美裔全美商会上发表重要讲话，指出这些钱将投入到以下几个方面：“400亿美元用于各州帮助转移教育削减的平准基金；130亿美元用于Title I；120亿美元用于IDEA；50亿美元作为激励奖金分给各州，激发他们追求高标准、充足的数据系统，招聘高质量教师；50亿美元用于早期儿童计划；20亿美元用于绩效工资、技术项目拨款和在职进修等其他教育投资；308亿美元用作大学拨款”。最后该法案提供给各州和学校系统248亿美元的债券用于学校建设，并将通过当地政府、州和联邦合作来偿还这些债券。
二、美国联邦政府基础教育财政资助的分类
联邦对教育进行的资助，根据目的和支持原则来分大致有三种：分类援助、一揽子拨款和一般资助。分类援助是指联邦政府规定了使用该资金确切目的的资助。例如，补偿教育（国家资助教学项目I，1965年立法，鉴于贫穷者在生活中缺少机会而需要学校补偿）、残疾人教育、印第安人教育、学校午餐计划、不让一个孩子掉队教育、学前教育、双语教育以及移民教育等。分类援助虽然是联邦资助教育的惯用方法，但它给予了联邦政府太多的控制权并且会引起公共学校之间的不平衡。克服这些缺点的方法就是采用一揽子拨款，这种资助方式可以使联邦政府决定如何在州和地方各级之间分配资金的问题上有更多的判断，同时州政府拥有更多的行政监督权，地方教育机构仍然可以有选择各种项目计划的灵活性。一揽子拨款这个术语在实际运用中和一般资助同义，但它实质上是介于分类援助和一般资助之间的嫁接方法。一般资助是指联邦政府对目的和优先权只有一般表述的资助，比如推动初等教育的发展，允许各州在它们认为适当的情况下解决自己的问题。联邦政府对一般资助承担极少的责任，只进行后续报告和效果评估。目前对一般资助的争论在于其效率低下，小弗恩・布里姆莱和鲁龙・R.贾弗尔德指出：“未来的一半联邦资助项目要想有效率，就必须包含以下特点：（1）不能被用来允许州和地方减少投入的金钱，教育基金的责任仍然停留在这些水平之上，联邦资助要保证是补偿而不是替代的作用；（2）基金要建立在平等的基础上，每个州要根据自己相对的财富和需要得到一定基金；（3）基金应该提供给一些特殊的项目，它们涉及国家利益，且不会因为耗资太高、过于麻烦或处于紧急状态而被忽视，如对贫困学生、残疾学生、特殊学生及类似人群的教育项目。”除了上述根据目的和支持原则的划分方法，还有其他一些分类。美国学校管理者协会把联邦援助分为五种类型：提高教育目标的援助；扩大教育范围的援助；联邦政府所承担的个人教育的援助；用于提高教育质量的援助；对学校税收不足的补偿援助。另外，还有一种分类是把联邦对教育的资助分为帮助各州发展已经建立的教育项目的援助；通过联邦项目的实施对州教育贡献予以补助的援助以及对非公立学校的援助。
三、联邦政府基础教育财政资助部门和预算内资助项目
联邦政府进行教育资助的主要机构是教育部，2001年教育部资助368亿美元，占联邦预算内教育经费总额的41%。除了教育部，其他部门对教育也有不同程度的资助。2001年卫生与福利部资助额为195亿美元，占联邦预算的22%；农业部资助额为110亿美元，占13%；劳工部资助额为56亿美元，占6%；国防部资助额为45亿美元，占5%；能源部资助额为35亿美元，占4%；国家科学基金会资助额为35亿美元，占4%；退伍军人事务部资助额为21亿美元，占2%；国家航空和宇宙航行局资助额为21亿美元，占2%；内务部资助额为11亿美元，占1%（见下页图1）。
联邦政府预算内教育资助分为四个方面：基础教育、高等教育、其他教育项目和研究项目。2001年联邦预算资助基础教育共计487亿美元，其中47%来自教育部。可见教育部是联邦政府对基础教育财政最大的资助部门，其对基础教育的主要资助项目主要有：不利儿童的教育；专门教育计划如安全和戒毒学校项目、班级规模缩减项目、特许学校津贴和教育改革项目；2000年教育改革目标法案等。农业部是对基础教育财政的第二大资助部门，占21%，主要是资助儿童营养计划，如校园午餐。其他对基础教育的资助部门还有卫生与福利部，占14%，主要资助学前残障儿童的头脑开端计划和社会安全救助计划中19岁以下的学生。劳工部为12%，为在教育和经济方面处于不利条件的青年提供基本的读写和职业技巧训练。国防部为3%，主要资助为海外驻军或军队供职人员的儿童开办的学校。内务部为2%，主要通过印第安人事务署向美国的印第安人提供教育和福利资助。退伍军人事务部为1%，主要向退役人员的职业和就业培训提供资助。下表1显示了2000―2008年联邦政府投入教育的预算内资金数额。
四、美国联邦政府基础教育财政转移支付制度的特点
（一）联邦政府对教育的影响和控制程度不断加强
根据美国宪法第十修正案规定，美国的教育权属于各州政府和人民，联邦政府无权干涉各州的教育。然而，2008年以来的金融危机对教育产生了严重冲击，大部分州政府出现财政赤字，一部分州已经削减了教育经费。针对各州州长的请求，美国国会拨出790亿美元帮助各州应对财政困难，防止削减从幼儿园到大学的教育项目资金，同时拨付135亿美元用于特殊教育，130亿美元帮助贫困儿童。这笔资金大大减轻了全国15 000个学区的财政负担。此次教育资助意味着美国联邦政府对公立中小学的投入将翻一番，是二战以来最显著的联邦教育支出增长。值得注意的是，以前联邦政府对教育的拨款仅限于资助处境不利儿童和贫困学生，而这次奥巴马救市计划还包括20亿美元用于修正学校和促进学校现代化建设，其中14亿拨付给基础教育，6亿拨给高等教育，甚至还规定将为学区发行的建设债券支付利息，联邦政府首次直接介入学校建设。无论是奥巴马救市计划的支持者还是反对者，都认为如此大规模的方案会深刻改变联邦政府在教育中的角色，联邦政府对教育所施加的影响和控制将进一步加强。
（二）联邦政府在教育资助中始终坚持中立和均衡原则
联邦政府在提供教育上的角色一直是中立的。在他们看来，所有的人都是国家公民，每个公民都和其他人一样重要。联邦税收不仅仅是为地方机构和各州公民提供利益，它可以用于任何一个州或者学区的教育。
与中立地位相呼应，联邦政府在教育资助中坚持均衡原则。他们认为不能单纯地靠出生地决定孩子接受教育的水平，受教育机会均等原则应该适用于全体公民。因此，联邦政府在财政援助都是基于机会均等原则分配给各州。
首先，各州对教育的供给能力有很大差异，如果没有足够的税收，一些不富裕的州就不能完成其教育计划，再加上经济危机，经济进一步疲软，使得一些州很难达到预期的教育目的。其次，贫困地区不良教育产生的问题会随着中途辍学或毕业生搬到富裕地区寻找就业机会而蔓延和传播，如果每个州都能为全体公民提供良好的教育，即使是富裕地区也会受益，而保证良好教育在每个州都能得以实施的最好方法就是提供一个均衡的财政基础。最后，保证各州均等的良好教育会使国家的整体实力得以加强――包括国防、经济产值和民主化程度。
（三）联邦政府对弱势儿童群体给予大量资助
在最早全面资助中小学的联邦《初等和中等教育法》中，确立了联邦教育财政补助的方向，即对低收入家庭、处境不利儿童的教育问题予以特别关注，联邦政府在确定基本补助金、特别鼓励补助金和特别补助金时都偏向于弱势儿童群体。之后，每一项重大的教育立法都提到为弱势儿童提供专门的财政补助，有力地促进了处境不利儿童在受教育机会和条件以及教育质量上享受与正常儿童平等的权力。
五、美国联邦政府基础教育财政转移支付制度存在的问题
（一）联邦政府基础教育财政转移支付制度发展不稳定
对于联邦政府而言，每隔四年就进行一次总统选举，新总统上台总是要提出一套自己的施政纲领，对教育的认识和制定的教育财政政策也都不尽相同，导致联邦对教育转移支付的态度和努力程度差别较大。州级政府也是如此，各州的历史传统和执政党不同，州长的换届选举与总统的选举没有必然联系，各州州长的教育主张可以和总统截然相反，每个州、每一任州长都可以按照自己的观点与本州的经济情况、政治主张和文化传统去设计教育财政体制，导致州级基础教育财政转移支付制度也有很大波动。
（二）政府分担结构的改变引发三级政府对教育投入责任的博弈
美国教育财政资金的供给曾经只是地方学区的职责，而现在则是地方学区和州政府共同的责任，联邦政府的控制也在逐渐加强。当地方学区责任减少时，教育财政权力集中的强调程度也会改变，比如联邦政府的额外财政支持会使中央集权的可能性增加，同时州政府和地方学区在基础教育运作方面的自主权相应减少。虽然联邦投资基础教育比地方一级更公正，但是当州政府和地方学区在分享联邦资助时，必须对它们获得的利益和失去的权力做一个衡量。
（三）联邦政府资金分配的不平等现象依然存在
联邦资金的分配方法，比如国家资助教学项目I的分配公式是基于各州每个学生的支出数量来决定供给资金的数额，原则上就是学生多的州得到的资金支持就多。而实际上，各州平均的学生人均支出受很多因素的影响，如个人收入、学生的年龄构成、交通、效用成本、私立学校学生数量以及有特殊需求的学生数量等等。联邦资金的分配仅仅基于州学生人均支出使得教育界人士对公平问题产生了质疑。
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[责任编辑 刘娇娇]
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