西北民族地区生态环境法制建设研究
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作者: 刘倚源,尉志凌
摘 要:在中国,西北地区几乎全部属于生态脆弱区,但同时西北少数民族地区环保法制建设还较为滞后,构筑相对完整的、独立的环境保护法律体系关系到经济的可持续发展,更关系到民族团结、共同繁荣和社会稳定。如何整合现有法律资源,建立相应的法律与政策体系是实现西北地区可持续发展的重要制度性保障。
关键词:西北;生态环境;法制建设
中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0099-02
地球是人类目前可探知的唯一的家园,自然界进化的组织使人类演化出了一个能进行创造性符号思维的大脑和能适应各种环境的超群的选择天赋,因而人类才能不仅被动地适应自然,而且能够通过能动的活动创造大量体外工具去改造自然。因此,人类自身的相对独立性不断增强,对自然生态环境的影响也由小到大、由弱到强。在人类历史的初期,劳动工具异常简单,对自然界的探索是有限的,工业文明标志人类的大发展,它为人类造就了空前的物质财富,但具有消极性的恶劣后果的环境问题也日益涌现。人类赖以生存发展的母体――自然环境的体制也就因人类的过度摄取变得越来越贫弱,而环境问题正是因自然环境体质的贫弱而招致的病态反应。
一、西北民族地区生态环境现状
中国已建立的比较完备的环境资源法律体系,但环境问题依然十分严重,具体表现为:大气污染问题,水环境污染问题,垃圾处理问题,土地荒漠化和沙灾问题,水土流失问题,旱灾和水灾问题,生物多样性破坏问题,持久性有机污染问题等等;有一些专家认为,目前,中国环境污染已经从常规的点源污染转向面源与点源结合的复合污染,生态问题日益突出和扩大,已经影响到区域、流域的生态安全和可持续发展。中国产生上述环境问题的主要制度原因表现为因财产权引发的环境问题和保护环境资源的手段引发的环境问题。“市场经济存在不同所有者之间的冲突,而社会主义市场经济存在的所有制、所有权的利益冲突更为复杂。中国财产权印发的利益冲突在生态环境问题上尤为剧烈,国家队生态环境的保护往往引起资源使用者的抵触,这在自然保护区的设立上表现尤为明显。” [1]
西北民族地区环境资源问题主要有:土地沙漠化进程加剧,草场退化严重,草场质量下降;水资源短缺加剧,天然水域缩小,河道断流,水资源锐减。中国是水土流失十分严重的国家,而西部地区是水土流失最严重的地区。中国的西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、内蒙古等12个省市和自治区,而在这12个省区中,包括了5个民族自治区,也是中国少数民族最为聚居的地区,其土地面积是538万平方公里,占国土面积的56%,西部民族地区的水土流失也是不容乐观的。中国已经成为荒漠化灾害最为严重的国家之一,主要集中分布在西部地区的宁夏、甘肃、新疆、青海、内蒙古等省区,其中西北及内蒙古6省区是中国沙化最严重的地区,总面积达188万平方公里,占全国沙化面积的71.7%。中国仍有393万公顷农田,493万公顷草场,2 000公里铁路受到沙漠化的直接威胁,其中90%以上都在西北地区。荒沙危害着西部262个县人民的生产和生活 [2]。西北民族地区环境资源恶化,其主要原因一是人口过度增长导致土地开发和其他经济开发活动范围扩大,二是超载放牧和草原垦荒导致草场退化,加速了草原的沙化,三是乱建水库和盲目打井使水库下游河段断流、地下水位下降。为了发展农业,西北各省、区相继建造了各型水库,其中一些建在仅能供给生态用水的河流上,把生态用水转变为农业用水,结果,使水库下游河流断水,造成下游地区的干旱和沙化,破坏了这些地区的生态环境,甚至危及到这些地区的生存环境。此外,一些地区盲目打井,抽取地下水进行灌溉,造成地下水位急剧下降,使这些地区抵御灾害的能力降低,并且更易遭受旱灾的侵袭 [3]。
二、西北民族地区环境资源法律实践存在的问题
1.西北民族地区环境保护立法意识仍然不够,民族地区关于环境保护立法相关的变通和补充法规明显不足,民族生态环境立法步履缓慢。甘肃省自1984年民族区域自治法颁布到2009年年初,共制定自治条例9个,单行条例45个,仅从数量上看是绝对不足的。由于少数民族相关环境立法本身所具有的自治性、高度的综合性、全面的协调性等内在特征,立法必须在充分理解、把握党和国家的大政方针、民族政策,在真正吃透本民族、本区域不断发展变化的新情况的基础上方能进行,其难度大于一般的地方立法,对其的修订也难以快速完成,导致了民族生态环境立法步履缓慢 [4]。
2.民族地区立法缺乏针对性,缺乏地方特色;西北民族地区生态环境立法缺乏统一性,效力层次不高,导致该地区生态环境保护法律零散单一,法律冲突时有发生,民族地区之间立法也存在明显的不平衡。虽然环境保护的规定在各西北少数民族自治地区的自治条例或单行条例中都有所体现,但依然是原则性的规定居多,具体的变通、补充规定却非常匮乏,立法缺乏针对性。有许多少数民族地区为立法而立法,照搬照抄的内容过多,自己的东西很少,使得法律由于不符合当地的实际情况而极少被适用。
3.有法不依,执法不严的现象严重,制裁方式以行政制裁为主;少数民族生态文化与法律规定存在矛盾,如果不能很好的体现法对当地文化的吸收、融合及转变,当地少数民族同胞就很难做到对法律的遵守 [5],由于环保执法力量薄弱,尤其在西北边远地区,环保机构不健全,环保专业知识缺乏,执法装备普遍落后。目前,这些地方所采用的环境资源管理的手段中,命令控制型行政手段的运用比例大大高于经济手段,采用行政处罚的方式规定的十分频繁,西北少数民族地区生态环境法治宣传力度不足,也是导致当地生态环境法律保护难以落实的原因之一。
三、西北民族地区生态环境保护法制建设完善的思考
1.重视西北少数民族地区生态环境习惯法与地方环境立法的互动,加强西北民族地区环境法制建设。西北各少数民族都有许多成文的或不成文的制度、规定和风俗习惯,在这些制度、规定和习惯中,包含着大量关于生态环境方面的内容:西北少数民族特有的宗教信仰、环境理念、生产生活方式、风俗习惯往往对民族地区的环境保护具有现实、深远的意义,其中有不少的环境习惯法规范和制度,经过改造,在少数民族地区正在发挥积极作用,在西部民族地区生态环境立法中要在坚持国家法制统一原则的前提下,把少数民族环境习惯法文化中传承的优良部分吸收到民族地方环境立法中去。
2.规范和完善西部民族地区生态环境的执法,完善自然资源保护监督管理力度完善的立法必须得到有效的执行。依法确立领导负责制和责任追究制,理顺执法部门的权限,实行统管与分管相结合的多层次管理体制。必须通过教育和宣传强化公民法治意识,通过了解相关的法律规范自身的开发行为,通过提高广大群众对在本地区进行的生态环境保护行为的关注程度和知情率,使广大群众真正成为监督和制止自然资源开发中违法行为的社会力量;同时要提高执法能力加强执法队伍建设,提高执法队伍素质,建立比较完整的执法监督体系,同时加强执法力度,加大经济处罚力度,增强威慑力。要加强责任体系,要将破坏环境的责任具体化、明确化,使法律的安排最终具有可操作性。
3.建立西北少数民族地区群众对生态环境法律保护的公众参与机制。加强少数民族地区生态法制意识的培育,加大对生态环境法规的宣传教育力度,使群众更广泛地参与到完善生态环境立法和执法实践中来。由于历史的原因,西北少数民族地区受中国专制传统的影响,公民法治意识更为淡薄,要实施有效的生态环境保护法治,必然面临公民法制意识不足和可持续发展实施力度不够的困难,这无疑制约着该地区法律的实施力度和结果。公众参与是民族生态环境保护立法的基本原则之一其价值在于促进国家生态环境管理民主化,提高西北少数民族环境意识及保障西北少数民族公民环境权的实现 [6]。一方面,必须通过教育和宣传强化公民法治意识,通过了解相关的法律规范自身的开发行为;另一方面,通过提高广大群众对在本地区进行的生态环境保护行为的关注程度和知情率,使广大群众真正成为监督和制止自然资源开发中违法行为的社会力量,为实现生态环境法治化提供强大的精神资源。
4.加强环保法律法规的宣传力度,将环保法律规范内化为西部民族地区主体的素质公民法律意识的培养。必须在西部民族地区树立良好的生态环境保护和建设的法制观念,进一步提高法律意识,为可持续发展营造良好的法制环境。要充分利用西部民族地区丰富的环境法律文化资源提高公众的法律意识,西部少数民族在长期与自然的对话过程中,形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念,形成了很多关于保护生态环境的习惯和规约,其中很多习惯和规约对西部少数民族地区的生态保护有着非常积极的意义。因此,在不违背社会主义法治统一原则的基础上,借鉴这些资源,在经济和文化总体发展水平不高、法律意识不强的西部民族地区,充分利用西部民族地区丰富的环境法律性文化资源提高公众的法律意识不失为明智的选择。
参考文献:
[1]周珂.中国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2]蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].北京:中国法制出版社,2003.
[3]胡晓红.西北民族地区环境资源法律制度创新研究[M].北京:民族出版社,2006:4.
[3]赵遵国.浅议我省民族自治地方自治条例的修订工作[J].人大研究,2008,(8).
[5]袁国友.中国少数民族生态文化的创新、转换与发展[J].云南社会科学,2001,(1).
[6]史玉成.论环境保护公众参与的价值目标与制度构建[J].法学家,2005,(1).
[责任编辑 刘娇娇]
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