欠发达民族地区农地流转市场运行机制构建研究

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　　摘要：以新疆和硕县为例，运用访谈、问卷调查的方法从微观层面了解土地流转、交易平台建设等方面内容，深入分析农户参与农地流转市场的情况。结果表明，和硕县的农地流转市场存在农地流转供求机制失衡、农地流转价格机制失灵、农地流转市场缺乏竞争机制、社会保障体系不配套等现实问题。在此基础上，提出了以健全农地流转供求机制为基础、建立合理的市场价格机制为核心、引入市场竞争机制为目的、完善配套农村社会保障体系为保障的有效路径，以构建符合边疆欠发达民族地区实际的农地流转市场运行机制。
　　关键词：农地流转;市场机制;欠发达民族地区;新疆和硕县
　　中图分类号：F321.1         文献标识码：A
　　文章編号：0439-8114（2019）05-0143-05
　　Abstract： Taking Heshuo county of Xinjiang as an example， interviews and questionnaires were used to understand the land transfer and trading platform construction from the micro level， and the situation of farmers participating in the agricultural land transfer market were analyzed. The results show that there are real problems in the agricultural land transfer market in Heshuo county， such as the imbalance of agricultural land circulation supply and demand mechanism， the failure of the agricultural land circulation price mechanism， the lack of competition mechanism in the agricultural land circulation market， and the incompatibility of the social security system. On this basis， it puts forward an effective path with sound supply and demand mechanism of agricultural land transfer as the base， establishing a reasonable market price mechanism as the core， introducing the market competition mechanism as the goal， and improving the supporting rural social security system as the guarantee to build a farmland transfer market operation mechanism in line with the underdeveloped ethnic areas in the border areas.
　　Key words： agricultural land transfer; market mechanism; underdeveloped ethnic areas; Heshuo county
　　近年来，随着城镇化、农业现代化和信息化的快速发展，农村劳动力外出就业促进了土地流转行为的发生，为土地适度规模化经营创造了条件。自十七届三中全会首次提出发展、探索多种模式的适度规模生产经营，要设立、健全土地流转市场之后，国家相继发布了一系列指导性政策文件，为农地流转交易市场的健康发展提供了明确的思路和方向。其中，2014年中央一号文件首次提出重大理论创新——“三权分离”，放活了农地的经营权;2015年1月发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，这是国内第一部针对促进农村产权流转交易市场的建设发展和有效运行所出台的具有重要指导性的文件;2016年农业农村部在发布的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》中，对交易主体、交易条件、交易合同等都作出了明确规定。新疆维吾尔自治区亦于近两年开展了一系列的土地确权试点工作，2015年位于南疆的和硕县被确定为全疆整县推进农村土地承包经营权确权登记试点工作的14个县（市、区）之一。在土地确权工作推进中，和硕县农地流转市场存在交易平台建设准备条件不成熟、农地流转供需机制失衡等现实问题，导致农地流转市场建设远滞后于北疆及内地地区。以和硕县为例，构建适合欠发达民族地区农地流转市场有效运行机制，对于促进当地经济发展、维护社会稳定至关重要。
　　关于土地流转及市场建设的研究，学者们从不同视角进行了分析。从中国产权制度角度来看，虽然农村土地产权制度改革取得了一定成果，但是影响改革进度的因素依然存在，如土地产权主体不明确、产权主体缺乏积极性、土地权能缺失、配套政策法规不健全等[1-3]。从土地流转市场建设角度来看，虽然中国土地流转的市场化运作已经具备了充分的政策法律依据和成熟的现实条件，但农村土地市场发展缓慢，尚在发育的初级阶段[4]，交易市场建设在县级及以上层面才具有可行性，在运行过程中也会出现农户参与流转交易的意愿低、单轨交易控制接受度低等问题[5]。从影响流转市场交易的因素来看，由于政策实施情况存在区域差异，农地流转市场建设起步不同，影响流转市场交易的因素也不同[6]，其中政府在信息不对称的前提下所进行的定价会阻碍农地流转市场的运行[7]。从研究新疆土地流转的角度来看，南北疆土地流转速度区域差异比较大[8]、政府缺乏对土地流转的监管等问题依然存在[9]。 　　完善土地流转市场机制是调整农业结构、增加农民收入的重要途径。虽然中国土地流转的市场化运作已经具备了充分的政策法律依据和成熟的现实条件，但农地流转市场发展尚在发育的初级阶段，特别是南疆等欠发达民族地区，土地流转市场的运行远远滞后于北疆及内陆地区，边疆欠发达民族地区农地流转市场有效运行机制亟待构建与研究。已有研究成果多是针对武汉、江苏等经济相对发达地区;对于新疆的研究大多停留在土地流转的层面，少有涉及土地流转市场机制构建的研究，尤其是缺乏对南疆地区等欠发达而又独具特色的民族地区的考察，造成地区学术研究严重滞后于实践需要。然而，中国农村土地市场尚在发育的初级阶段，进程缓慢，区域间发展具有明显的差异并存在诸多缺陷。课题组通过对南疆土地确权试点县——和硕县进行调研，深入分析和硕县农地流转及市场建设的现状及存在的现实困境，提出了培育、健全农地市场、构建适合欠发达民族地区实际的农地流转市场机制的建议，以弥补学者们对南疆民族地区农地流转市场建设的研究空白。
　　1  农地流转及市场建设现状
　　和硕县隶属于新疆巴音郭楞蒙古自治州（简称“巴州”），是进入巴州和南疆的门户，素有“龙驹之乡”的美称，总面积1 275 383 hm2，辖5乡2镇，总人口65 965人。2016年土地流转面积为2 040 hm2，共转移农村劳动力5 610人。响应国家的号召，和硕县政府积极开展土地确权工作，也出台了一系列的惠农政策，鼓励农户将承包的土地向合作社、涉农公司/企业等新型农业经营主体流转，但是现实的土地流转及市场建设情况并不理想。课题组于2016年5—7月对新疆和硕县进行实地调研，对县农业经济局、乡镇农业经济经营管理站、村委会、涉农公司/企业、合作社以及种植大户进行访谈，深入了解和硕县农地流转市场运行情况。运用调查问卷及访谈法对各个鄉镇的村进行入户问卷调查，共发放问卷300份，剔除信息不全的问卷11份，获得有效问卷289份，问卷有效率为96.3%。
　　自土地确权工作开展以来，和硕县农地流转速度加快，但是与北疆及内陆其他区域相比，土地流转及市场运行机制发展的现状要滞后很多[10]。少数民族农户流出农地倾向比汉族农户更为显著、少数民族农户更倾向于非正规途径进行农地交易、流转主体比较单一且农地流转市场交易平台建设条件不成熟，和硕县农地流转市场的运行面临着诸多现实问题。
　　1.1  少数民族农户流出农地倾向比汉族农户更为显著
　　调查样本中，汉族有效样本数占总样本数的70.2%，汉族农户中具有流出农地行为的占比36.4%，家庭有劳动力外出就业的占比42.4%，在外出就业劳动力中，又有23.1%的就业农户认为找工作有困难。少数民族有效样本数占总样本数的29.8%，其中具有流出农地行为的农户占比57.1%，家庭有劳动力外出就业的占比35.7%，外出就业劳动力中，有84.7%的就业农户认为找工作有困难。通过对汉族与少数民族农户之间进行对比分析发现，和硕县少数民族农户流出农地倾向比汉族农户更显著，少数民族劳动力外出就业率较低，且比汉族劳动力找工作难度要高，这可能与少数民族的宗教饮食文化、受教育程度、技能掌握情况等密切相关。
　　1.2  少数民族农户更倾向于非正规途径农地交易
　　调查样本中，91.0%的汉族农户认为政府应该推行土地流转，但其中90.0%的农户却是通过私下进行农地交易;85.7%的少数民族农户认为政府应该推行土地流转，但其中100%的农户在实际农地交易中选择私下流转方式。和硕县农户无论是汉族还是少数民族，大部分都支持政府推行土地流转，但是在实际农地交易中，农户多倾向于私下流转这种非正规途径进行农地交易，少数民族农户的这种倾向更加明显。
　　1.3  参与农地流转的主体单一
　　调查样本中，60.0%的农户认为当前农村承包土地经营权流转市场交易存在风险;农地流出对象主要集中于3种，即种植大户或者家庭农场、亲戚朋友、其他投资者，其所占比例分别为11.1%、72.2%、16.7%。和硕县参与农地流转的样本农户为了规避风险，更愿意将农地流转给熟悉并信任的亲戚朋友，降低了其他经营主体参与农地流转的积极性，导致参与农地流转的主体较为单一。
　　1.4  农村土地流转市场交易平台建设条件不成熟
　　和硕县农村土地流转市场交易平台建设现状滞后于农户需求，91.0%的汉族农户和71.4%的少数民族农户均认为交易平台建设很重要，但是政府在实际交易平台建设中前提条件准备不足。乡镇体制改革前，土地流转交易的相关资料经历村信息员、乡镇农经站、县农经局3个阶段，和硕县土地流转多是私下进行，所以流转交易的资料由出租方所在村信息员汇总，上报到乡镇农经站，乡镇农经站对交易信息作具体统计，最后汇总到县农经局。但是乡镇体制改革之后，由于经费、人员编制等客观条件的制约，反而未设立负责土地产权交易的相关部门，在县级层面只有简单的档案资料，无挂牌、缺少专业人员负责，乡镇层面农经站没有实体平台、无挂牌、无相关负责人等阻碍了农村土地流转市场交易平台的建设，不利于农地流转市场机制的构建与优化。
　　2  农地流转市场运行存在的问题
　　2.1  农地流转供求机制失衡
　　土地市场交易是由需求和供给决定的，农地资源在一定范围内的供需不平衡会激励农地流转市场机制趋于完善，但和硕县农地流转市场的供需机制已严重失衡。样本数据分析结果显示，在参与土地流转的农户中，有34.1%的农户家庭参与土地流出，且流出面积在0.07～1.33 hm2的最多，流出面积大于4.00 hm2的最少;有65.9%的农户家庭参与土地流入，且流入面积大于6.67 hm2的最多，占比23.4%。参与土地流入的农户占比远高于土地流出的农户，这种失衡的土地流转倾向导致土地资源在市场中供不应求，呈现严重的“买方市场”，最终造成农业经营成本超支，使土地经营权的流入方难以获得平均利润。农户都是理性经济人，经济利益的追求决定其是否流出土地，若种地收益低于其他形式收益，农民很愿意流出土地。和硕县出现的高度“买方市场”现象已经导致当地的土地供求关系偏离正常范围。土地供求关系偏离时间越长、程度越大，土地供求机制越难起到协调作用，影响整体经济的发展。 　　2.2  农地流转价格机制失灵
　　由于缺乏规范的土地评估机构和组织，土地流转价格仅由村、乡镇政府按照传统方式定价，没有统一的标准。少部分农户通过村委会或由村委会牵头以800元/667 m2的价格将农地大规模出租或者转包给涉农合作社、涉农公司、种植大户等经营主体，流转期限较长，一般为5年以上;而大部分农户是自发私下以200～300元/667 m2、有的低至180元/667 m2的价格将农地小规模转包给亲戚朋友、非正规合作社，流转期限较短，一般是1～3年。同一区域相同质量的农地流转价格差异较大，农地流转价格机制没有充分发挥作用。农户整体文化素质较低，维权意识较弱，对国家新出台的政策、法律及相关土地承包经营权流转文件认知不足，没有获得作为土地流转参与主体所应享有的权利。农户对农地价格的评估缺乏合理性，严重阻碍了其土地流转行为的发生，失灵的土地流转价格机制有损流转主体双方的公平利益，制约了农地流转市场的建立。
　　2.3  农地流转市场缺乏竞争机制
　　竞争是促进流转市场健康运转的核心要素，有助于有效激活土地流转市场。参与土地流转市场的竞争包括土地供给方之间、土地需求方之间和供给方与需求方之间的竞争，由于土地的有限性，相较于其他市场，土地市场的竞争更为激烈。调研发现，和硕县农地流转市场中还未形成合理、透明、公正的竞争机制。一是参与土地流转交易的主体之间存在信息的不对称。由于没有正规的交易平台，和硕县土地流转信息只限于本村或邻村村民之间传播，尤其是少数民族村，语言沟通障碍、产权认识不足等因素导致流转信息更为封闭。信息不对称或信息传输的失真会降低农地流转的需求主体流入土地行为的发生，导致交易主体的一方或双方的利益受损，影响公平的市场竞争[11]。二是农地流转主体的竞争地位不平等。在土地流转过程中，部分合作社為了套取国家资金，寻租村委会、垄断土地流转信息，在市场中形成不公平竞争现象，损害了其他主体的合法权益。竞争机制的缺乏阻碍土地流转市场的健康运转，将导致供给方有地流转不出、无地“空流转”，需求方有资金无地流转的现象出现，各方利益均难以保障。
　　2.4  社会保障配套体系不完善
　　从土地流出方来看，“新农合”、城乡居民养老保险、就业安置等社保配套体系不完善。从土地流入方来看，种植大户、合作社、涉农企业/公司等享受的农业保障机制不健全，政府只针对大棚合作社种植户给予1万/棚的补助，承担1 000元/棚的农业保险，对其他种植大户、涉农公司/企业缺乏相应的经济支持;对于大的病虫害及风雪冰雹等极端无法避免的自然灾害造成的损失无法预知，缺乏风险评估及预警机制。社会保障体系不完善导致的结果就是农户宁可粗放经营也不愿意放弃具有社会保障和就业保障功能的土地，阻碍了农地流转市场机制的构建。
　　和硕县第二、第三产业发展缓慢，流出土地的农村劳动力缺乏二、三产业就业机会，政府对这部分人的后期规划提供就业培训，但就业培训内容脱离实际，对剩余劳动力外出就业没有实质性帮助。政府对剩余劳动力没有提供后期安置岗位，90.5%的外出就业劳动力是自己找到工作的，对于没有劳动技能、文化素质不高尤其是汉语普通话水平不足的少数民族农户而言，外出就业难度更大，不配套的社会保障体系阻碍了农民流出土地。城市不为外来务工的农民工提供城市社会保障，流出土地的农民就业状态一般有3种：一部分选择就近就地工作，但是雇佣具有季节性;极少部分有技能或者人脉的劳动力会离乡外出务工;大部分未被雇佣也没有就业技能的劳动力闲置在家，成为无业者，没有实现真正意义上的劳动力就业。
　　3  欠发达民族地区农地流转市场运行机制构建
　　3.1  健全土地供求机制
　　健全土地供求机制是农地流转市场化运行的基础。针对和硕县流入主体对土地资源的需求大于供给的现实情况，要保证农地供求机制正常有序运行，应主要从政府、社会、农户个人三个层面拉动市场土地供给。
　　政府层面。一是保证产权关系明晰。诸如南疆这样的欠发达民族地区要继续做好土地确权工作，如期给农户颁发集体土地确权证。二是促进剩余劳动力的长期有效转移。葡萄产业是和硕县的支柱产业，可以通过招商引资，依托农民合作社发展支柱产业，加强乡镇由农业向二、三产业的转型，为剩余劳动力提供更多就业机会。各用工单位结合劳动力实际情况因地制宜，对接受能力弱的劳动力实行“单一型”培训，对接受能力强的劳动力进行“全能型”培训，促进劳动力就业转型，多层次培训提升劳动力的文化素质和技能水平，促进劳动力长期有效就业。
　　社会层面，建立土地流转中介组织。由于农地流转的交易程序比较复杂，需要中介组织起到连接承包方、转出方与流转平台的桥梁作用，为参与流转交易的转出方、承包方有偿提供供求信息、合同讲解、价格评估等服务。可根据欠发达民族地区农地流转实际情况，在政府或村委会不直接行政干预、对中介组织起引导作用的基础上，分服务人群建立不同功能的中介组织。
　　农户个人层面，建立农地流转政策的宣传与引导机制。转变农民的思想认识，提升农民的文化素质，在尊重、理解农民对土地的依恋情结的基础上，通过运用土地流转市场成功建立的典型案例，教育和启发欠发达民族地区农村劳动力对于土地相关法律政策的正确认知，弱化其对土地的依赖，让农户由被动农地流转转变为主动农地流转，增强市场土地资源供给能力。
　　3.2  建立合理的市场价格机制
　　建立合理的市场价格机制是农地流转市场化运行的核心。土地作为一种特殊的商品在市场上流通，其价格的界定受流转主体、流转时间以及流转方式等因素的多重影响，具有一定的难度。但价格形成机制是市场发挥作用的基础，建立合理的市场价格机制，首先要建立合理的价格评估机制，通过专业的第三方根据土地等级、所在位置、地块面积、水利条件、政策环境等综合因素对土地价格进行独立、客观、公正、科学的评估，评估结果经过土地价格评估信息系统程序化处理以提高评估价格的准确性，评估价格作为产权交易双方决策咨询的重要依据。其次，要把农民定价权作为农地流转的核心，充分发挥农民尤其是少数民族农民作为谈判主体在综合考虑市场供需、竞争等综合因素后自主确定土地价格的地位。最后，要建立公开、透明的农地流转价格信息机制，根据市场变化情况及时更新土地流转价格，预防交易双方因价格变动而利益受损。 　　3.3  引入市场竞争机制
　　引入市场竞争机制是农地流转市场化运行的目的。一是要加强道德建设，协调各方竞争关系。竞争必然导致一部分主体的利益受损，这就需要各竞争主体提高自身素质，遵法守法，法治与德治相结合。二是要建立土地流转信息网络平台，增强信息透明度，解决流出方与流入方之间的信息不对称问题。利用现代计算机技术建设土地流转信息网络平台，可采用市-县-乡（镇）的三级联动方式，乡（镇）一级将土地流转的具体信息定期上报给县一级，县一级对信息进行汇总审核后统一在网站上发布，市一级主要负责政策法规的制定和发布等工作[12]。通过网络平台发布的农地流转的各种信息要区别于内陆其他地区，设置汉语和少数民族语言等多种形式的语言系统。引入市场竞争机制的同时，还要积极发挥基层政府宏观调控农地流转交易市场运行的职能，成立监督小组，严格监管土地流转程序，严惩市场无序竞争行为，禁止“搭便车”和“寻租”等不利于市场公平健康运转的行为发生，禁止合作社为了套取国家资金而虚于形式，确保参与流转的各竞争主体拥有相同的市场主体地位，享受平等的待遇，以使竞争更加公平合理。
　　3.4  完善农村社会保障体系
　　完善配套的农村社会保障体系是农地流转市场化运行的保障。农户对农地提供的生活、就业等保障功能的依赖是制约土地流转的“瓶颈”，弱化农户对农地的依赖、让更多的农户参与土地流转，必须健全现有的农村社会保障配套体系。农村配套社会保障体系的完善可以从以下各方面入手，第一，国家应积极支持各种途径筹措农村养老基金和统筹金，具体途径包括国家财政的预算拨款、地方财政相关配套资金的支持、各种社会组织的资金捐赠及农户个人承担等。第二，严格监管农村社会保障基金的拨付与使用。有条件的市、县、乡（镇）可以延至村级设置专门的监督小组，严格审查小组成员的资格，确保涉农基金真正落实到农民，坚决杜绝任何挪用、套取、挤占涉农养老金和筹措金的情况发生。第三，各村组织可根据本村实际，将村集体土地租金的部分或全部用于支持村民的社保缴纳。此外，针对诸如和硕县这样的欠发达民族地区，政府应开设国内统一的、可以流动的个人网上社保账户，逐步实现与城镇居民的社保体系接轨。建立风险防范机制，如设立农业大灾风险分散制度、农民社会保障基金，将所有流入方、流出方劳动力逐步纳入社会保障体系。
　　4  结语
　　通过对新疆和硕县的实地调研发现，农地流转及市场运行机制仍然存在农户流转主体单一、流转途径不规范、市场价格机制失灵、土地流转市场交易平台建设条件不成熟等问题，构建与优化农地流转市场运行机制迫在眉睫。对于欠发达民族地区，在响应国家政策、对农地流转及市场化运行现状充分把控的前提下，从所取得的成就中汲取经验，构建农地流转市场运行机制，对提高当地经济、改善农民生活、维护社会稳定至关重要。一旦农地流转市场化运行机制构建成熟，对规范农地流转程序，促进土地资源最优化配置，加快农业经济发展的步伐有着重大的意义。
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