村委会在土地流转中的职能研究
来源:用户上传
作者:
摘 要：改革开放以来，伴随着农村经济建设的不断加强，农村土地流转的速度明显加快，数量也明显增多，土地流转成为适应城乡统筹发展的重要一环。村委会作为宪法明确规定的基层群众自治组织，在土地流转过程中起着非常重要的作用。因此，在此背景下深刻分析村委会在土地流转过程中的职能也更具现实意义。
关键词：村委会;土地流转;职能
中图分类号：F320.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）12-0028-02
在土地流转过程中，村委会有着无可比拟的优势。村委会在农村地区广泛分布，拥有较强的群众基础，弥补了交易双方的信任缺乏和第三方保证缺位。村委会成员是具有本村户籍身份和土地集体产权且由村民直选，是熟人网络中的一分子，更具本土优势。
一、村委会在土地流转中的责任
1.服务义务。村委会的介入可有效减少农户对流转信息的重复收集，在减少信息搜寻成本的基础上，同时在信息集聚平台的功能基础上为农户提供决策依据，克服信息交换滞阻带来的问题，避免因为信息不对称带来的利益受损。对于与农户交易的对方，村委会可以依赖自己的组织特性代理农民与之交涉，这是个体农户所不能比的。
2.監督保障。村委会作为村民自我服务的组织，可以改善农户在流转过程中的弱势地位并具备一定的集体交涉“权力”，使其在市场上面对不当待遇可以说“不”，从而较好的维护农户的利益。在土地流转过程中，村委会的管理职能是来自政府部门的权限转移和补充，因此村委会自动承接了其土地流转的事后监督，以弥补土地管理部门因为“地缘”导致监督职能的不足。特别是对土地流转的非农使用的监督。此外，当前有一部分土地流转是在基层政府主导下进行的，偏离了法律所预设的自由自愿原则，继而侵犯承包户的个人利益。
3.协助管理。《农村土地承包经营权流转管理办法》第25条规定作为发包方的村集体必须将村内以实现流转的土地进行备案，并报告土地管理部门。可见，作为土地发包方的村集体组织在土地流转过程中的同意、备案和报告的权力与义务使其具有一定的管理职责。而实践中，代表村集体组织行使上述职能的往往就是村委会。
二、Y村土地流转中村委会职能的缺失
1.服务不力。村委会对土地流转信息的搜集和公布工作不尽人意。由于当前农村基础设施的不完善，信息渠道相对缺乏，同时也未考虑到“九九三八六一”村的实际，工作简单敷衍使得土地流转信息的有效性和及时性大打折扣。在实践中，复杂的流转情况和村委会的局限，导致土地流转信息的更新较慢，无实际效用。Y村村委会在近两年的土地流转中只发布一次关于县内一粮油企业流转需求的信息，即使是这样也只是广播通知且未进一步与企业对接和具体联系村民。
2.监督不畅。Y村所流转的土地中，主要是私人间的土地流转，不存在正式的合同偏向于口头承诺，流转过程中根本不经过村委会，更何况监督。在这份承诺中，没有约定期限且流转面积有限，租金也不是以现金结算，而是约定收取部分农产，流转的过程似乎变成了代耕。村民的这种民间流转形式为村委会的监督带来困难。即使流转双方订立正式合同，并诉诸村委会，但农村处在熟人社会的状态下，关系网络遍布，村委会对土地流转无法进行行之有效的事后监督与跟踪。
3.管理不当。土地流转在Y村是正在发生的事实，但在所在镇政府的土地管理所却没有查到其村委会提交的土地流转记录与备案，在村委会中只是对土地流转面积寥寥几笔的记录，对土地流转的具体用途等说明并无一字。
三、村委会在土地流转中职能缺失的原因分析
1.法律缺陷。在《组织法》《农村土地承包法》等法律对村委会的角色赋予过于宽泛的前提下，不同性质、不同目的的法规授权，将本来属性单纯的村委会延伸成为涉及农村工作中各个领域的多面手，在农村土地权属并不完全清晰和土地流转制度还很不成熟的现状之下，造成权利的冲突。就村委会的民主管理和监督，《组织法》对村委会的授权带有原则性和模糊性，实际上使得村委会获得了更大的自由。在具体实践中，村民会议的召集权力是村委，既是运动员又是裁判员，无法起到监督作用，一旦村委会拒绝召集，就会失去原有的法律初衷和制度意义。在走访中得知，Y村已经三年没有组织起有效的村民会议，除了村委会干部本身的抵制外，更重要的是村民自身参与意愿与参与水平低。
2.监督缺乏。根据《组织法》第5条的规定，乡镇等基层政府对村委会的工作有指导帮助的义务，但法律中对村委会的监督主体对基层政府并没有直接规定与说明，造成了管理中脱节。同时由于基层政府承接了大量的上级政策任务和经济社会发展压力以及机构改革的背景下，在农村事务的具体管理中往往力所不及，监督的有效及时更是无从谈起，监管进一步缺位。以Y村所在乡镇为例，辖两个居委会、24个村委会、337个村民组，即使乡镇有心也是无力。在村里事实上是有两套班子，村委会和党支部各有分工，村支部职责规定其肩负的是领导职能和监督职能，但村两委的组成人员基本上交叉存在的。在具体实践中，无法进行自我监督，造成村两委的工作监督虚置。在改革开放和市场经济不断深入发展的大背景下，农村劳动力为获取更好的经济来源不断涌向城市寻找就业机会，劳动力的转移导致了农村的空心化现象。村内留守的大部分是老年人、学龄人和一些手艺人（在农村专门从事建筑的人员、小作坊小买卖人员等），并不具备表达权利诉求和自我组织的能力和意识。在村内事务的决策和意见主要依托村内“精英”（退休干部、教师、富裕者、长辈），而村内仅剩的精英大都被纳入了村两委组织，无法形成有效的合力，为村民的利益诉求工作。
3.行为偏差。村委会成员的产生是集体内部的直接选举，这一规定为村委会能够及时体察民意和因地制宜地改善公共事业服务提供了制度便利，但也为村委会能够公正公平承担起管理责任和服务义务埋下了隐患。在农村交织着宗族、业缘等各种人际网络，并被人情深度渗透。村委会作为最基层的社区管理机构，不可避免地受到人情社会的影响，不能很好地坚定立场。村委会成员是村委会的实际执行人，其能力、素质以及态度都影响着集体行为的选择，村集体管理与服务的效果。特别是土地流转对政策、法律、经济等多学科内容的交叉，没有一个学习能力和接受能力的村委会执行主体将扰乱土地流转的程序，可能产生不必要的矛盾与纠纷。以Y村来说，村委会中的干部年龄都在53岁以上且很少有接受过文化教育。在土地流转工作中，只能依靠以往经验、对政策理解缺乏水平，给流转工作带来巨大障碍。 四、村委会在土地流转中职能重塑的设想
1.完善法律规范。不断尝试完善相关法律以及土地政策中对村委会等村集体组织对于组织土地流转工作的权限，并对其进行具体化，避免自由裁量权在实践中的不合理“膨胀”引致的侵害行为。同时，能促使村委会及时承担起协助土地流转中介服务的义务，改善村委会以“法无规定即自由”为借口的不作为和缺位的不利局面。其次，应在《农村土地承包经营权流转管理办法》中，就村委会介入土地流转的条件、程序以及管理服务等做出具体规定，并结合当地实际做出必要调整，为村委会介入提供制度与法律依据和监督，避免村委会的乱作为导致的土地流转纠纷。
2.加強对村委会涉地工作的监督。监督缺位成为村委会在基层工作中自由裁量权无形放大的重要缘由，归根结底是村委会对于监督的认识和态度。在实践中，更要发挥联系群众的优秀传统和集体智慧的做法。所以，培养村委会既有基层管理的权力的同时有应该接受监督的勇气和义务的意识是今后基层管理教育的重要内容，村委会也应积极学习我国基层自治的政策和法律法规，正视群众监督是社会主义法治的题中之义。毛泽东在《论人民民主专政》文中曾提出一个著名论断：“严重的问题是教育农民。”村民监督意识和监督能力的缺乏，是村委会“特立独行”的重要因素。加强普法教育和土地流转政策的宣传，使村民能够明确自身所拥有的正当合法的权利，增强村民实施监督的底气。
3.提升村委会成员的履职能力。人情既能使管理者丧失原则与立场，也能以“情”为纽带换来建设资本。村作为人情社会的第一现场，村委会成员为了避免过多的人情羁绊，需要常怀敬畏，即“畏法”和“畏民”。
村委会应及时接收必要的学习和培训以应对农村事务的严格要求，在土地流转中就要系统性学习我国基层自治和土地政策等方面的法律法规，明确责任义务以避免不作为或乱作为。Y村中的村委会成员的年龄偏大，学习能力有限的现象不是个例，积极引入新鲜血液是优化村委会发展的重要一环。在大学生进村和返乡创业的政策支持下，补充有志有力的知识青年进入村委会，将极大提升村委会的管理水平。
村委会在土地流转中效能发挥不畅，既有制度本身在发展上不完善的因素，也有众多外在因素的影响。在农业现代化要求的土地适度规模经营的背景下，村委会能否及时解决在土地流转中所存在的问题和建构合理的流转角色，对解决农村、农民、农业问题和实现城乡协调发展都具有重要意义。
参考文献：
[1] 纪良纲，刘英东，梁佳.中国农村市场中介组织研究[M].北京：人民出版社，2009.
[2] 刘亚丁，杨秀文.农村土地承包经营权流转中村委会的角色定位[J].农村经济，2011，（3）：40-42.
[3] 孔祥智，刘同山，郑力文.土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于鲁冀皖三省15个村庄的土地流转案例[J].东岳论丛，2013，（5）：103-108.
[4] 宋辉，钟涨宝.欠发达地区村委会职能在农地流转中的建构[J].求实，2009，（8）：91-94.
[5] 罗伦林.村委会在农村土地权益转移中之角色分析[D].成都：西南政法大学，2015.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-14870433.htm
