完善转移支付制度力求公共服务均等化

来源:用户上传      作者: 郭 云 李赖志

　　摘　要:根据中国转移支付制度的现状,研究现行转移支付制度存在的问题。采用了定性分析和定量分析的方法,分析了中国现行的转移支付制度在规模确定、方式选择和省以下转移支付制度方面存在的问题。在此基础上提出应合理确定转移支付规模、简化转移支付方式以及完善省以下转移支付体系的建议,以调节横向失衡和纵向失衡,达到公共服务均等化的目标。
　　关键词:转移支付制度;公共服务均等化;横纵向失衡
　　
　　中图分类号:F8
　　文献标志码:A
　　文章编号:1673-291X(2010)16-0012-03
　　
　　近年来,两极分化在中国出现明显加重的趋势,主要表现在城乡间、区域间、行业间的收入差距逐步扩大,严重的两极分化会阻碍中国经济的健康发展和中国社会的稳定。为了防止两极分化,政府提出了达到各地区公务服务均等化的目标。政府担负着公共服务均等化的责任,调节收入差距达到公共服务均等化的重要手段即是转移支付。一个完善的转移支付体系是调节收入再分配和防止两极严重分化的前提。
　　
　　一、转移支付的作用
　　
　　中国作为中央集权的国家,地方政府承担着大部分的财政支出责任,而可以运用的财政收入却相对较少,中央政府承担的责任少收入相对较多,这就导致了财政支出结构纵向失衡现象。另一方面,有的地方政府财力丰厚,公共服务设施比较完善,有的地方政府因为资源禀赋、国家政策没有对此倾向等原因发展缓慢,公共服务体系和富裕地区相比差距很大,人民生活水平较低,从而出现了全国各地区发展水平存在巨大差异的横向失衡现象。随着中国经济的快速稳定发展,中国政府的职能正由“经济建设型”向“公共服务型”转变,中央政府掌握了大量的财权,基层政府承担着大量的事权,因此广大农村地区的公共设施建设和社会事业的发展离不开政府的财力支持。中央政府担负着调节财政支出结构不平衡的责任,其运用的工具就是转移支付制度。
　　科学合理的转移支付体系是上级政府调控下级政府财政行为的重要手段,转移支付是指通过财政收入的再分配,调节财政支出结构横向失衡和纵向失衡现象,促进一国范围内不同区域之间资源有效配置、从而达到公共服务均等化的目标。公共服务均等化是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存需求,提供基本的公共产品和公共服务,具体内容包括教育、卫生、医疗、环境保护、城市建设等公共产品的水平基本相等。事实上,任何转移支付都是二元的,首先是纵向的,即收入在中央和地方不同级次政府之间的分配。其次是横向的,即收入在同一级次的不同辖区之间的分配。因此,评价一国的转移支付制度通常也是从横向和纵向两个方面考虑。横向方面是确定有多少资金可用于转移支付,即如何确定合理的转移支付规模;纵向方面是确定这些资金在各级政府间如何分配,即如何选择科学的转移支付方式。
　　
　　二、中国现行转移支付制度存在的问题
　　
　　中国从1994年的分税制改革后系统地引入了现行的财政转移支付制度,并取得了一定的成效,但还没有达到全国各地社会经济协调均衡发展、公共服务均等化的目标,与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距也很大。其存在问题主要有以下几方面:
　　
　　
　　(一)转移支付规模过小,调节力度不足
　　地方政府的收入一半来自于政府的转移支付(如2006年,中央对地方财政转移支付占地方支出总额的比重达30%。其中,中部地区由14.7%提高到47.2%,西部地区由12.3%提高到52.5%。2007年地方本级支出的约48%的资金来源于中央财政税收返还和一般性转移支付,2008年地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付,其中中西部地区支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付),但是在某些公共服务领域,中央的转移支付力度不足。以教育投入为例,2006年,中国财政对教育的投入占GDP的2.27%,2008年,占2.99%。而国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%,其中,发达国家为5.3%,发展中国家为4%。转移支付投入的不足不仅表现在教育领域,还表现在医疗、社会保障等社会公共事业领域。2008年,中央对地方专项转移支付9962.39亿元,其中,社会保障占专项转移支付的24%,教育占6.9%,医疗卫生占7.8%,科学技术占0.37%。
　　另外,中央对县乡级财政的转移支付力度不足。大多数中西部地区的县乡级财政收入来源相对很少,却承担了大部分的事权,大部分的县乡政府负担着基础教育、医疗卫生、社会保障的公共服务方面等重要支出责任,而中央的转移支付力度不足,使得县乡一级财政从中央接受的转移支付和自有收入之和仍无法向这些领域提供足够的资金,所以县乡一级财政选择将资金更多的用于政府的“行政管理费”和与政绩直接挂钩的“基本建设支出”,而削减了在基础教育、医疗卫生、社会保障等民生方面的支出。
　　整体来讲,转移支付规模小还表现在一般性转移支付规模所占比例过小方面。目前的税收返还占了转移支付资金的一大部分,但是体现了对收入能力强的地区的倾斜,反而拉大了中西部地区和东部地区的差距。尽管中央财政的一般性转移支付明显向中、西部地区倾斜,但是从中央财政向地方财政转移的全部财力中,经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。此外,专项转移支付带有政策性意义,均等性作用很小,还存在很多不合理的专项转移支付。
　　
　　(二)转移支付形式偏多,结构不合理
　　由于转移支付目标定位不准,中国存在诸多形式的转移支付形式,包括一般性转移支付,中央对地方返还及补助(主要项目包括:“两税”返还、所得税基数返还、原体制补助、调整工资转移支付、艰苦边远地区津贴转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付等)。在中国现行的转移支付体系中,除了少量的资金按一般性转移支付外,绝大部分的资金是采用税收返还、增量返还、结算补助等形式分配,这些方式起不到均等化作用,反而拉大了差距。
　　转移支付的合理结构应该根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。据此,世界上大多数国家都建立两种类型的转移支付,即均等化财政转移支付和专项转移支付。
　　在现行的转移支付形式中,只有一般性转移支付能起到调节失衡的作用。尽管这种转移支付办法经过了多年的运行和修正,在结构及功能方面仍存着一些问题,资金分配的规定尚不规范,预算安排上的随意性大。2008年,一般性转移支付占15%,而国际上通常占到50%。税收返还是中国现行的转移支付的主要形式之一,在很长一段时期内,税收返还的转移支付占全部转移支付额的50%以上,2007年才下降到36%左右。税收返还采用基数法来确定,富者多得,贫者少得,是种保护地区既得利益的转移方式,没有考虑到各地区的收入能力和支出需要的客观差异,拉大了地区间财力分配不均和公共服务水平的差距。
　　从专项转移支付的结构来看,转移支付资金主要投入到了民生领域。但是,专项转移支付资金的使用存在很多问题。

一是由于专项拨款的立项审批不规范,项目的确定和范围的选择不尽合理。由于缺乏规范的制度约束,在设立中央对地方专项拨款时,一些不应列入专项拨款的项目也由中央安排了资金;还有一些专项拨款审批时一定几年,到了规定的期限却又难以取消。二是不少专项资金的分配使用缺乏事权依据,没有相应法规可依,专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,随意性大,造成资金使用低效率。
　　
　　(三)省及省以下转移支付制度不规范
　　现行的转移支付制度只规定了中央与省级政府之间的转移支付方法,对于省对县、市以及县、市对乡、镇的转移支付缺少统一安排,各省之间在省以下转移支付方式、转移方法和分配计算公式等方面存在较大差异。省政府为了追求政绩倾向于将资金更多地转移给能带来经济效益的县市而不是下拨给缺乏公共设施和教育医疗资金的县市,从而拉大了差距。更进一步来讲,如果县乡一级财政没有足够的资金,而仅能满足行政管理支出,就不可能提供教育、医疗、社会保障等公共服务,从而无法达到公共服务与全国发展水平均等化。
　　随着税费改革的深入,2006年全国农业税取消,意味着占县乡财政收入60%～70%的农业税收人消失了,几乎所有的乡财政都出现了很大缺口,这使得中央的财政转移支付成为这次税费改革的关键。乡镇政府从来就是最弱的一级财政,作为最基层的政府,越是传统农区,对农业各种税收的依赖性越大,农业税收入在乡镇政府收入中比重在40%～70%。免征或取消农业税后,在广大农区乡镇政府已没有了收入来源,越来越依靠上级政府的转移支付。中国现在很多地区实行“乡财县管”,如果没有正确合理的转移支付方式,以及有关的法律制度约束,很可能变成“乡财县用”。
　　
　　三、中国转移支付制度的改革方向
　　
　　确立合理的转移支付规模是地方政府提供关乎民生的公共服务的前提。公共服务均等化的顺利实现除了需要中西部地区自身努力外,还需要给予必要的政策扶持和资金支持,这就要规定合理的转移支付方式。只有合理的转移支付方式才能起到缩小横纵向失衡的作用,实现公共服务均等化的目标。
　　
　　(一)合理确定转移支付规模
　　合理划分中央与地方的财权和事权,明确各级政府的职责是合理确定转移支付规模的前提。中国目前在政府间职责划分上,一些事物的支出责任在具体操作中不易把握,尤其是省级以下财政的支出责任和财政资金还很不对称。据调查,中国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省负担11%,中央财政负担不足2%;又如,预算内公共卫生支出,中央政府仅占卫生预算支出的2%,其他均为地方政府支出,而在地方政府,县、乡共支出了预算的55%一60%。中央政府应该更多的承担起提供公共服务的责任,减轻地方政府负担,调节各地区的公共服务分配不均衡现象。
　　建立地方税制体系,给予地方适当财权。比如可将财产税、营业税收入划入地方财政收入。这样可以避免各种名目繁多的转移支付资金上划下拨占用时间较多从而提高了资金运作效率,还能够提高其发展经济的积极性。因此,适当放宽地方事权财权,合理界定地方和中央的事权与财权范围,才能合理确定转移支付规模。
　　
　　(二)选择适当的转移支付形式
　　诸多形式的支付方式已不适合中国发展的需要,借鉴国际经验和依据中国国情,应逐步降低税收返还和专项转移支付的比例,大力提高一般性转移支付比例。
　　一般性转移支付,主要用于平衡地方财政预算,既要满足地方履行政府职能的基本开支需要,还要保证地方政府最低公共服务水平的全国均等化。如果某地方政府在付出了全国平均税收努力的情况下所获得的财政收入仍无法满足本地公共服务支出的需要,其财政赤字要由中央政府通过一般性转移支付解决。公共服务应该包括国家行政管理服务、基础教育、卫生、社会保障等。一般性转移支付是真正的均等化转移支付,只有通过一般性转移支付,才能保证各个地方得到均等化的公共服务。党的十七大报告中,在“关于深化财税金融体制改革、完善宏观调控体系”这一部分提出了“提高一般性转移支付规模和比例”这一要求。
　　专项转移支付,一般用于中央政府矫正辖区的外溢性。专项转移支付一般要求有配套设施。中央政府可以用专项转移支付以鼓励地方政府加大对这些具有外部性的项目的支出。中国应逐渐将资金使用数额稳定、缩小地区差距以公平为目的的教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生纳入一般性转移支付,从而降低专项转移制度的比例,避免专项拨款带来的资金使用低效率问题。要清理、整合专项转移支付,取消现有专款中名不副实和过时的项目。
　　
　　(三)加强转移支付的法律体系的建设,尤其规范省以下转移支付制度。
　　转移支付的目标是减少各地区之间的差异、实现全国各地公共服务水平的均等化。转移支付职能的实现,除了财政体制的保障外,还需要一系列相应的法律制度的保障。西方发达国家,各国的财政管理体制有一个共同的特征,就是法制化程度高。各国政府对转移支付制度的基本原则、转移支付资金的管理、转移支付政策的实施过程,都由健全的法律体系加以保障。中国必须加强转移支付的立法工作,为转移支付提供有力的保障。首先,应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定,使中国转移支付制度在法制轨道内正常有序运行。其次,要进一步规范转移支付的审批程序,明确监督制约机制,以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。只有完善的法律体系才能保障转移支付机制充分发挥作用,为资金的有效运用提供保障,实现转移支付的最终目的。
　　中国的转移支付制度随着1994年分税制改革建立后,取得了很大发展,但是在规模的确定、支付方式、制度设计方面还存在很多问题,转移支付是政府提供公共服务的主要资金来源,只有完善转移支付制度,才能保证资金的有效利用,达到公共服务均等化的目的。
　　
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