南京市低收入家庭住房保障政策实施回顾\存在问题及对策评析

来源:用户上传      作者: 张俊仪

　　摘要:通过统计资料和相关法律规定,对南京住房保障政策进行了回顾,具体概括了近年来南京住房保障政策以及发生的相应变化。在此基础上,结合廉租房、经适房小区的实地调查和有关数据加以分析,发现政策中在住户申请规定、监督检查、房源区位选择等方面存在问题,并结合实际情况从存在的问题出发提出合理的建议和对策,优化保障政策。
　　关键词:低收入家庭;住房保障;廉租房;经济适用房;南京市
　　中图分类号:F24文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0088-03
　　
　　1南京低收入家庭①住房保障政策回顾
　　
　　1.1 概述
　　2001年,南京市政府颁布了《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》,确立实施最低收入家庭住房保障制度,并确定了根据收入住房条件发放租房补贴,一些特殊对象租住政府或单位建设、购置的廉租房,按有关规定给予租金减免的保障方式。2002年,经济适用房(以下简称经适房)保障政策的提出,一方面使住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭;另一方面,也使廉租房与经适房保障政策共同构成了南京住房保障的两大基本政策。
　　2002―2008年,南京住房保障政策一直由租赁补贴、实物配租、租金减免构成的廉租房保障政策和购买经适房政策为主。2008年6月,《解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》和《2008―2010年南京市解决城市低收入家庭住房困难发展规划纲要》正式向社会公布,再一次扩大了低收入家庭享受住房保障的范围,使之后的低收入家庭又扩大了6.5万户。2008年6月《南京市廉租住房保障实施细则》和《南京市经济适用住房管理实施细则》的最后出台,是对近几年来保障政策的最后完善。在具体政策中廉租房租金减免形式被改为了购房补贴形式,进一步加大了保障水平,并延续至今。
　　
　　1.2 廉租房政策
　　2001年,南京市政府颁布了《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》,并开始确立廉租房的保障制度。2004年初,南京提出了储备1 000套廉租房的目标,计划在三年时间内,于经适房小区(主要集中于兴贤佳园等)全面建设廉租住房。
　　2005年9月2日,市政府颁布了《南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施细则》,明确提出了建立南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障制度,并确立了对符合条件的低收入家庭实行以发放租赁住房补贴为主,租金核减、实物配租为辅的保障制度。在2008年,租金减免政策由购房补贴所替代,租金减免不再列入廉租房保障政策。
　　
　　1.3 经适房政策
　　南京市政府在2002颁布的《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》确定了经适房的保障政策,开始由政府正式建设价格相对低廉的一定规模的经适房,由符合条件的低收入家庭购买,用于解决以低收入家庭为主的住房困难和拆迁安置问题。
　　自2002年以来,市政府在江南八区规划建设了50个经适房项目,用地总面积近2万亩,总建筑面积1 300万平方米,共15.66万套住房。统计截至2007年底,经适房项目累计投资额达137亿元,开工建设823万平方米,竣工交付621万平方米,6.9万余套。
　　
　　2近几年南京市低收入家庭住房保障实施特点
　　
　　2.1保障方式
　　2.1.1 货币保障
　　南京市现行对低收入家庭的货币保障方式主要是廉租房政策中的租赁补贴和购房补贴。
　　租赁补贴的方式是南京政府向符合廉租住房保障条件的家庭发放住房租赁补贴,由其自行承租住房的政策。而购房补贴又是指南京政府向符合条件的低收入住房困难家庭在购买商品住房、二手房及房屋使用权时,向其发放的保障性购房补贴。
　　2.1.2 实物保障
　　实物保障方式是指主要针对低保家庭的廉租房实物配租政策和对于低收入家庭的购买经适房政策。
　　廉租房的实物配租,就是南京政府向符合廉租住房保障条件的家庭提供按照规定标准收取租金的住房。同时,在2008年新出台的规定中,有一定支付能力的家庭,可申请购买其实物配租房屋的部分产权。
　　购买经适房,主要指的是对于部分低收入住房困难家庭享有的购买政府提供的政策优惠,限定供应对象、销售价格和面积,按照合理标准建设,具有社会保障性质的政策性住房。此外,购买经济适用住房满5年可以转让,不满5年的不得直接上市交易。
　　
　　2.2保障对象的筛选与资格确定分析
　　2.2.1 租赁补贴
　　租赁住房补贴,作为廉租房保障政策的一种,其一直作为重要手段对低收入家庭实行保障。
　　2005年,租赁住房补贴的标准为家庭收入符合人均月收入260元以下的最低生活保障标准、享受最低生活保障6个月以上、家庭人均住房使用面积8平方米以下这三个基本条件,具体补贴数不足8平方米部分每月每平方米补贴20元。在2006年,全市共有1 900多户接受了该项补贴,而对于全市不到40 000户的低保家庭来说,这样的覆盖率并不高。因此,2006年市政府将人均住房适用面积由8平方米提高至12平方米,对于补偿金额就按照了原来8平方米的1.5倍来计算补贴金额,这使得在2007年底时总共有2 200户家庭获得了住房租赁补贴。2008年出台的新政策上,南京市政府将家庭人均月收入的门槛提高到750元,家庭人均住房使用面积也上升至15平方米,具体补贴数变为不足17平方米部分每月每平方米补贴10元,低保户为14元。
　　2.2.2 购房补贴
　　对购买商品住房和二手房,申请保障性购房补贴的低收入住房困难家庭,按现有住房与人均住房建筑面积17平方米之间的差额,每人每平方米补贴720元。其申请条件是城市低收入住房困难家庭并且购买商品住房或二手住房的家庭,并且没有享受其他的保障政策。
　　2.2.3 实物配租
　　在2005年出台的廉租住房保障措施细则上,明确指出了除了满足租赁住房补贴的条件外,必须是年满60岁的孤老或者持有《中华人民共和国残疾人证》的一级残疾人,才有资格获得“配租”的廉租住房。这一“门槛”使较多低保户家庭无法拿到真正的廉租房。
　　在2008年新出台的廉租住房保障实施细则中,实物配租的条件已经变化,孤老和残疾人只成为申请的满足条件之一,连续享受城市最低生活保障2年以上,且无住房的低保家庭也可成为廉租房的申请用户。南京“十一五”住房建设纲要中,制定的计划为每年建设200套廉租房,2009年初,政府通过市场手段向社会筹集4 000套房源,其中1 000套用于实物配租廉租房。
　　2.2.4 购买经适房
　　2004年的《南京市经济适用住房管理实施细则》规定了经适房的申请标准,主要是针对于当时的低收入家庭,满足的条件为家庭人均月收入在本市政府公布的本市最低工资标准(2003年为540元/人*月)以下;家庭人均住房使用面积8平方米(含)以下;在本市实际居住,且夫妇至少一方具有本市常住户口满2年这些条件。
　　而在2007年南京展开的住房大调查中,江南八区内的低收入家庭经调查有10多万,这些家庭既没有能力购买经适房,又达不到申请廉租房的条件。因此,在同年,南京市将收入控制线划为了750元/(人*月),住房使用面积为15平方米以下,使得收入与面积控制线与廉租房持平,这是第一次将两者的标准统一,也体现了南京市政府对保障政策对象的基本统一。
　　2.3 保障力度
　　2.3.1 保障目标
　　江南八区符合最新住房保障双控线的有6.5万户,到2010年住房保障将基本覆盖城市的困难家庭,实现应保尽保。在《南京市2008―2010年城市低收入家庭住房保障规划》中,南京市政府提出了江南八区的保障目标。

　　该目标主要是:(1)廉租住房筹集3 000套、15万平方米;(2)新建经济适用住房600万平方米2(含廉租住房15万平方米、3 000套)、7.3万套。其中,除廉租住房外,供应城市低收入住房困难家庭70万平方米、1万套;供应城市拆迁中低收入住房困难家庭515万平方米、6万套;(3)廉租租赁补贴共发放约4亿元、近6万户;(4)保障性购房补贴共发放0.6亿元,3 000户。(5)新建经济适用住房和廉租住房土地供应600公顷。
　　2.3.2 现状力度
　　2006年底,廉租房储备的1 000套基本完成,然而两年来,南京仅有500余户申请到了廉租房,也就是说,仍然有400多套由于没能满足申请条件而空置。与此同时,南京市政府也只规定了市级以上劳模满足相关收入条件者也可申请廉租房。一时间,廉租房已然成为只供老年残疾或者劳动模范等才能申请的房屋,另外,廉租房的房源较为缺乏,1 000套住房满足不了低保家庭,更不可能满足广大低收入家庭的需求。
　　在2007底的统计数据中,受廉租房政策保护家庭有1万多户,其中,实物配租500户、租赁住房补贴2 200户、租金减免困难家庭7 500多户。租金减免政策的取消,意味着重新确立了住房补贴的主要形式。
　　2008年出台的新政策使符合条件的低收入家庭迅速增加至7.23万户,大大增加了住房补贴的覆盖率。同时,通过计算,尽管每平方米补贴数下降,但无论是低保户还是低收入家庭,所得到的补贴都比以前多。从总体来看,住房租赁补贴虽然大范围地补贴了2 200多户家庭,但对于住房问题严重的低保户来说,每月每人获得90元左右的补贴,并没有太多实质性的帮助。
　　
　　3目前存在的问题与对策
　　
　　3.1 存在的问题
　　3.1.1申请条件的模糊与不规范
　　在2007年底《南京市2008―2010年城市低收入家庭住房保障规划》中,规定了城镇低保户中满足人均住房建筑面积小于15平方米且愿意退出现住房的家庭可以申请廉租住房,而在廉租住房保障实施细则中并没有这样的规定,《细则》中“只有经市政府认定的其他住房困难家庭”这样的规定,是含糊不清的概念。
　　通过调查,在恒盛家园这一经适房小区,私家车和住户的比例达到了近15%,而15%这样的数字显然不是正常的,其反映出的问题是,有一部分的人可以采取特殊的手段获得经适房。笔者同时通过对四个南京经适房小区或拆迁户集中小区近300户的调查,发现低于保障控制线的居民恒盛嘉园有76.7%,景明家园有73.3%,幕府山庄有近81.1%,春光里小区有近82%,对于前两个经适房小区,比例是偏高的,这样就催生出经济适用住房销售对象控制不严、投机性购房影响较大等容易引起社会反响的问题。
　　3.1.2房源区位的不合理、设施不齐全
　　在随机调查的两个经适房小区150户家庭中,恒盛嘉园对交通条件不满意的有31.5%,对生活设施不满意的有23.3%。这个比例在景明家园较低,分别是25.6%和18.9%。交通不便带来的损失即是花费的更多,如果每月以20个工作日计,每天交通费以4元计,一位住在经适房的市民如果不在附近上班,每月花在交通上的费用为80元,交通费明显过高。
　　如今,经适房小区基础设施不完善,必然也会带来廉租房的问题,随着廉租房源的不断增多,在强调房屋质量的同时,周边基础设施的完善,也绝不能忽视。
　　3.1.3对外地居民的歧视
　　尽管政府表示尽量减少廉租房的申请程序方便群众,外来人口、民工等也可以申请入住廉租房。但是,南京廉租房的房源实在有限,在本地人口都满足不了的情况下政府部门又如何去接待外来人员呢?此外,政府对于外地居民在外地是否有房等情况把关的非常严格,一旦在外地有房,从本地的住房保障条件来说就不满足申请条件。对于特殊情况的外地居民来说,这样就面临申请不到任何保障措施的困境。
　　3.1.4经适房住户审查存在局限
　　原则上讲,对已购买到经适房的低收入家庭,将来随着收入水平的提高不再在保障范围之内,他们就应该退出经济适用住房或补交相关费用。但由于经适房对象相对于廉租房数量多、范围广,实际操作过程中难免存在疏漏,现如今南京市政府对于经适房入住户的审查没有明确的规定,同时对于大部分的家庭来说,退出经适房买不起商品房又怎么解决住房问题呢?
　　3.1.5价格上涨存在片面性
　　根据2008年的统计,根据安置地点的建设周期与进度安排,2008年底,2 210户经适房申购户中1 460户将可以入住。然而对应2008―2010年全市经适房的预计需求,至少还有6 000套缺口。随着近年来建设成本增加,经适房建设成本增加约600元/平方米,大大超过了有经验开发商的市场抗风险能力。一般的小区经物价局批复后,基准价格为不到3 000元/平方米,例如下关区金陵村95―1号经适房为2 998元/平方米,销售价格不得向上浮动,下浮幅度不限。
　　但对经适房小区的调查,有近91.8%的居民认为可接受的合理价位应在1 800元/平方米,这样低的心理价位与有可能日益增长的房价是矛盾的。
　　
　　3.2 相关对策
　　3.2.1灵活选择现金补贴方案
　　最近,南京市政府通过实施购房补贴的保障方式来满足了一部分家庭对于商品房和二手房的需求,实现了保障范围的扩大化。在此基础上,对于不同情况的家庭也可以采取不同的方案,对于急于买房的家庭可以一次性补贴,以解决住房问题。同时,对不急于买房的家庭考虑到在短期内收入可能提高,而暂不需要政府帮助,这样政府就可以暂时停止对其补贴,分时段分批量补贴,以减少财政负担[1]。
　　但是,对租赁补贴的方式,必须意识到不能解决所有问题。现今,南京有近1 400套廉租房,房源很少,若一律采取补贴的方式,有可能出现使受保障户全部去市场上租房的局面,这就会导致租金的上涨,加大租房者以及政府的负担。
　　3.2.2合理定位经适房小区,兴建城市廉租房社区,提高基础设施物业水平
　　经适房不光是纯粹的保障性住房,它有自身的房屋价值,可以通过房地产开发企业来负责开发经适房建设项目,也可以通过政府来主导。不同区位的经适房价格的不等也证实了建设时需考虑不同的因素。因此,对于一部分交通、设施不完备的经适房小区来说存在着不公平。政府可以通过一定的价格主导机制来体现区位因素,而不是打造一个城市“贫民窟”来保障居民就可以完事。
　　廉租房建设一方面可以提倡兴建经适房小区,另一方面也可兴建相应社区,以利于更多住户的注入。现阶段廉租房较少,但从长远考虑,相应的社区兴建也应提上日程。廉租房社区规模的兴建也应与城市人流的疏散结合起来,形成相对多中心的城市格局,也使交通网日益发达[2]。
　　3.2.3完善廉租房保障对象的申请、审核及退出机制相关的法律政策
　　廉租房必须向没有本地户口和非城镇居民扩展,对于外地户口的打工群体,相关规定没有很明确的细则条例,在具体实施过程中也会没有透明度。政府的下一部相关细则也应该涉及外来务工人员的相应情况,公开规定,也能起到问责的效果。另外,完善廉租房个人数据信息库,对于房源较少的廉租房来说,问题不大。
　　3.2.4正确定位经适房价格,加强对经适房建设的全面管理
　　建立经济适用住房管理委员会或类似组织,由银行、土管、地税、保障等部门人员组成,可以负责经济适用住房的统筹、规划和管理。政府一方面可以免征税费,为经济适用住房的实际价格下降创造一定的空间,另一方面监督落实“谁受益,谁投资”,避免开发商过大的投资,例如,供电、供水设施,从而达到减少开发商成本的目的。
　　3.2.5提高透明公开度,建立担保机制
　　首先,政府在及时披露经济适用房供求及价格信息,从而提高质量的同时,也应公开住户的部分信息,已达到让公众检测的目的。其次,可以设立担保机制,要求经适房申请者有担保人担保申请人各部分信息的真实性,如果出现假信息,双方都应承担责任。最后,对于已超过保障范围的家庭,可以公开进行规定,进行适量的“罚款”,将“罚款”计入类似公积金的项目,帮助住房找到新的房源后扣除一定比例再归还帮助支付。
　　
　　参考文献:
　　[1]郭江华.经济适用房政策:现状与改革思路[D].江西财经大学,2006,(10):38-39.
　　[2]易忠.我国城市廉租房存在的问题及对策[J].生产力研究,2007,(13):77-78.
　　
　　责任编辑 王 佳

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