明阳工业区管理体制改革探讨
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作者: 卢进强 覃扬彬
摘要:进一步提升工业区的功能、增强其竞争力的问题,需要根据形势创新工业区管理体制。工业区管理体制的改革是当前工业区竞争与发展的根本问题,分析了明阳工业区管理体制的现状与问题,并归纳出明阳工业区管理体制创新的基本原则与要求,在此基础上有针对性地提出明阳工业区管理体制改进的思考与建议。
关键词:明阳工业区;管理体制;创新
中图分类号:F293文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0119-02
明阳工业区是目前广西唯一的自治区政府直属本级工业园区,是促进广西工业化、城镇化建设的重大战略部署。工业区总体规划面积40平方公里,位于南宁市江南区吴圩镇。明阳工业区由广西农垦局统一领导和管理,自2005年设立以来,已有四年的时间,从开发到建设一直得到自治区党委、政府的高度重视,期望工业区要利用南宁―东盟博览会的大平台,打造特色产业园区,在对外开放、吸引内外资、发展产业、探索管理体制、广西经济增长方式、农垦经济增长方式等方面,起到窗口、示范、辐射的带动作用。
工业区管理体制是指为进行有效的管理而采取的关于工业区组织机构设置形式及其管理权限和职能范围划分的制度。从目前的管理模式看是按准政府管委会体制设置。广西农垦局是自治区政府特设行政管理机构,被赋予市一级经济管理权限,代表政府对明阳工业区管委会实行统一领导和管理。由于工业区处于起步阶段,管理体制客观地说还存在一些问题:一是工业区没有形成体制优势,法律地位不明确。国家至今没有颁布关于开发区管理的法律、法规,使得工业区的体制、机制缺乏稳定性、规范性。二是工业区管委会的管理权限不到位。机构设置上有劳动人事局、财政局、招商局、经济发展局、国土资源局、建设规划局、社会事业管理局、安全生产监督管理局等。但由于体制没有理顺,有些局是有名无实,无法承担工业区的经济发展与社会管理职能。三是工业区管委会的部分管理人员从企业临时抽调或兼职,人员队伍整体素质没有形成优势,业务水平和服务意识相对薄弱,影响激励机制作用的发挥。四是政企分开和政事分开的改革滞后,社会中介组织和行业协会发展没有提供空间,由管委会承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能、社会监督的职能等不能剥离逐步交给中介及服务组织。五是工业区的社会管理职能接踵而来。随着工业区开发建设规模的扩大,社区人口的不断增加,工业区管理机构要面对大量的社会事务。社区文化教育、区域卫生、计划生育、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安、非公企业党建等社会性工作占的比重越来越大。财政负担增大,精干、高效的管理架构面临膨胀的极大压力。六是在运行机制和管理方式上容易出现机构运转不协调的现象,容易产生重管理、轻服务,重审批、轻监管的问题,招商引资力度不够,产业集群没有形成。
工业区创新的实质,是开发模式、管理模式的转换。科学地建立适应工业区发展需要的充满生机和活力的管理体制与运行机制,应该作为工业区管理体制改革与创新的根本任务和目标。尽管各地的开发区有其区域性、多样性和社会性的特点,没有一个标准化的模式,但是,通过比较当前国内外开发区成功的经验和教训,还是有一个基本的原则和要求的。一是建立事权集中、管理统一的授权领导机制。实践证明,赋予工业区较大的经济与社会管理权限,支持工业区在区域内自主进行改革创新是工业区较快发展的重要因素。因此,工业区在管理体制没有理顺之前应争取上级党政领导机关,把工业区作为特殊的区域实行先行先试,合理地划分事权、财权,尽可能拥有本级的经济与社会管理权限,以体现充分的自主权。二是工业区管理机构的设置及职能要和工业区的功能定位目标相结合,增强整体性的综合协调管理力度。不仅具有一部分关键管理权限,而且具有经济开发管理职能。简化审批事项和审批环节,强化政策导向、综合执法和公共秩序的监督管理,处理好权力的“越位”、“缺位”关系,把资源配置的事交给市场;把生产经营权交给企业;把社会服务的事交给事业单位、群众组织和中介机构。三是体现机构精简、行政公开、决策高效管理运行机制。工业区管委会要坚持走“小机构、大社会”,“小管理、大服务”的管理路子,管理体制应采取管理与服务分离,严格控制具有管理职能的机构,同时建立和完善各类中介、服务机构和社区管理机构。切实把“大服务”变为“服务优”运作。四是具备与地方政府相协调的能力机制。工业区管委会除了保证入区企业优惠政策能够顺利的实施外,还应把区域内的道路交通、教育卫生、电网、城市建设等基础设施建设和社会事业发展纳入到地方政府的统一规划,以促进区域经济和社会事业的发展。五是实行人力资源的管理创新,形成选优用优、效率优先的激励约束机制。建设一支高素质的工业区管理人员队伍,这是工业区事业不断兴旺发达的根本保证。如果缺少灵活的人力资源管理和择优竞聘机制,就很难发挥工业区的体制优势。六是优化综合投资环境机制。营造一个良好的投资环境,是当前各工业区竞争的突出优势。明阳工业区必须在筑巢引凤,继续扩大招商引资成果的同时,应加强对区域内公共产品和准公共产品的提供和服务,改善投资环境,促进产业集群的形成和发展。
1.对工业区管委会要充分的授权。这是工业区行政体制创新的关键,尽快落实广西壮族自治区党委、人民政府下发的《关于深化广西农垦管理体制改革的若干意见》(桂发[2006]11号)、广西壮族自治区人民政府下发的《关于授予自治区农垦局相关管理职能和落实有关政策实施方案的通知》(桂发[2006]29号)等文件,明确授予自治区农垦局相当地级市的经济管理权限。以“名正言顺”地赋予工业区管委行使规划、建设、土地、财税、项目审批、劳动人事等相应的经济管理权限和部分行政管理职能,从组织上保证工业区各项政策的顺利实施。同时,呼吁中国尽快以立法的形式从法律的高度赋予和明确各开发区的法律地位,保证开发区管理体制的相对独立性。
2.尽快协调和理顺财税体制,设立一级财政。这是当前影响工业区发展与布局的一个重要因素,工业区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。在现行体制下,工业区管委还要承担社会性、政权性支出,造成政企不分、政事不分,形成双重负担。因此,要建立合理的利益机制来协调工业区的利益关系,调动各方面的积极性。目前,工业区要通过协调理顺财税收入的功能,尽快获得工业区企业的税收分成,用来进行工业区的建设和发展。
3.科学地确定工业区管委会的职能,保证机构设置体现精简、政务公开、程序简洁、服务高效的管理体制。当前应开展的工作是:一是推行简洁高效的“一站式”服务,即所有的投资申请事项都可以在一个地方找到办事的相关部门,简化办事程序,减少环节。进一步明确岗位职责,完善业务审批流程、办事指南和管理制度,给入区企业创造良好的发展软环境;二是引入先进的管理手段,建立网络管理系统,实行网上申报、审批;三是发展行业协会、中介及服务机构。各种具体的行业管理职能和社会服务职能要逐渐交到中介组织去行使,社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用,是保证工业区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。通过吸引、组织和协调各类中介服务机构,积极为工业区企业提供管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务,扩大工业区管理与服务功能,提高各项服务的专业化、市场化和国际化的水平。
4.实行政资分离的工业区资产运营管理体制。把工业区资产运营管理职能从管委会中剥离出来,建议成立政府参股独立经营的资产管理公司,负责工业区基础设施的建设、运行和日常维修及服务。公共基础设施(道路、水、电、气等)的开发主要由政府,而工业区只有提供高质量、低价格的基础设施,才能吸引企业落户,如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。资产管理公司也不同于一般的建筑和服务商,其主要负责融资和组织实施,对于具体的施工和服务,应该社会化,采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。管委会则主要承担经济开发规划和管理,为入区企业提供服务,行使一定的行政审批权,以及对资产管理公司实行监督管理。
5.优化综合投资环境,提升招商引资的体制和机制,促进产业集群的形成。当前工业区除了在不断完善硬件设施的基础上,软环境已成为决定工业区竞争优势的情况下,工业区管委会必须把创造优良的社区环境提到重要议事日程上来。一是建立公共财政投资体制,改善公共服务事业。工业区软环境的投资方向要向公益性的基础设施如绿化、广场、车站、医疗、文化、安全防卫系统等方面转移。充分利用当地环境、卫生、文化、教育等资源,“不求所有,但求所用”,更加关注服务水平、社区服务、公共安全、文化卫生等综合软环境上来,这是大势所趋。二是全力推进产业招商。首先,招商组织架构形成扁平化、招商程序形成规范化,建立灵活高效的管理体制,各部门始终坚持步调一致,形成各尽其职的激励机制,发挥人才的作用。其次,注重主导行业和产业的招商。尤其要注意培育产业链、提高产业配套能力,培育产业链、提高产业配套能力一直是招商引资的重中之重,也是利用外资实现新突破的关键。第三,抓大公司,促进外资企业“二次投资”,加强内资企业项目促进。
6.建立高素质的工业区管理干部队伍。工业区管委会要打破传统的人事管理模式,坚持“以人为本”的管理理念,当前要创造吸引人才、培养人才和人尽其才的制度与环境,要解决好用人导向问题,把肯干事、能干事、能干成事、政治可靠、清正廉洁的人放到重要岗位上。探索管理人员实行聘任制或合同制,领导干部实行任期制和转岗交流制,还要建立健全岗位考评制度,形成以岗定酬、按绩定酬的分配与激励机制。
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