中国残疾人社会保障体系框架设计

来源:用户上传      作者: 张金峰　杨　健　张晓蒙

　　摘要：作为社会弱势群体之一，中国残疾人群的基本生存状况令人担忧，迫切需要健全的残疾人社会保障体系来维护基本权益。利用2006年中国第二次全国残疾人抽样调查数据，描述了残疾人群收入贫困、就业困难、教育、医疗服务、康复等基本需求不能得到满足的生存状况，就此提出建立“多支柱、梯度扶助”式残疾人社会保障体系的框架设计。
　　关键词：中国；残疾人；社会保障体系
　　中图分类号：F121.29文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0081-02
　　
　　一、残疾人群的基本生存现状
　　
　　1987年中国首次残疾人抽样调查显示，中国各类残障人员共约5 164万人，占全国人口的4.9%。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查公报，中国各类残障人员总数为8 296万人，已占全国总人口的6.34%[1]。20多年来，中国残障人员总量与残障人员比例呈现稳步增加的趋势。残疾人属于生理性社会弱势群体，现阶段他们的基本生存状态在总体上依然令人担忧。
　　1. 残疾人收入水平较低
　　调查公报显示，在2005年全国有残疾人家庭户人均全部收入中，城镇为4 864元，农村为2 260元。2005年底全国城镇居民人均可支配收入为10 493元，农村人均纯收入为3 255元，可见城乡残疾人人均收入均低于全国平均水平。在所有残疾人家庭户中，12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于全国农村贫困线683元，7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元~944元之间，处于贫困线边缘。
　　2. 残疾人就业比较困难
　　近年来残障人员就业状况不容乐观，2005年城镇新安排残障人员就业仅为39 万人。2006年15~59岁残疾人的就业率则下降了6.21个百分点，为47.84%。同年全国城镇男性16~59岁、女性16~54岁残疾人中，在业人口297万，就业率为38.72%。农村同年龄段残疾人的就业率为59.02%[2]。随着全国福利企业的总体数量逐年下降，得到安置的残障人员数量也在相应减少， 1996年全国各类福利企业共有59 000家，安置残障人员94万，到2006年底则下降为30 000家，安置人数降至62万人，残障人员群体面临着严峻的就业危机。
　　3.教育、医疗服务、康复等基本需求不能得到满足
　　15岁及以上残疾人文盲人口有3 591万，文盲率为43.29%。6~14岁的246万学龄残疾儿童中，有36.81%没有接受义务教育。接受高等教育的残疾人比例极低，全国具有大学程度的残疾人为94万，仅占全部残疾人的1.13%。曾经接受过医疗服务与救助、康复训练与服务的残疾人比例分别为35.61%和8.45%。而对上述服务有需求的残疾人比例则分别达到72.78%和27.69%。这表明残疾人的基本需求与当前提供的服务之间有很大差距。
　　综上可见，残疾人群体是中国最具典型性的一个社会弱势群落。他们既有经济利益上的贫困性、生活质量上的低层次性，又具有风险承受能力方面的脆弱性。因此，基于维护社会公正、保障基本生存公平、保障水平与经济发展水平相同步、政府承担主体责任与社会具有接纳弱者义务的理念，极有必要对残疾人群体的基本生存状态给予高度的关注，构建完整的残疾人社会保障体系既成为政府和全社会义不容辞的责任与义务，又成为时代发展与社会文明进步的必然要求。
　　
　　二、“多支柱、梯度扶助”式残疾人社会保障体系框架设计
　　
　　构建完整的残疾人社会保障体系应包含政府保障计划、企业保障计划、个人补充保障计划和社会慈善事业补充保障计划四个支柱，同时应具有以下三个层次。第一层次是政府提供的基础保障，属于低层次内容，覆盖全体残障人员。包括最低生活保障、救济型养老金、基本医疗救助、公益就业扶持、免费义务教育等。第二层次是由政府和企业提供的与现行社会保障制度相衔接的配套保障，属于中层次内容。包括社会救助（由政府提供的残障人员生活补贴和企业内部提供的互济救助）、社会保险（如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤和生育保险等）、社会福利（福利供养、就业安置、创业优惠、住房补贴、供暖补贴、教育补贴等）、社会服务（如就业指导和培训、举办文化体育活动、建设无障碍社会环境等）四方面内容。第三层次是由个人自身和社会慈善事业提供的补充保障，属于高层次内容。它是在前两个保障层次基础上，满足残障人员较高层次的发展需求，为其参加社会科学、文化、体育等活动创造有利的条件和提供有力支持。上述三个层次紧密衔接，构成了一个梯度分明而又相互联系的保障体系，这里称之为“多支柱、梯度扶助”式残疾人社会保障体系。根据中国社会保障内容的基本分类，“多支柱、梯度扶助”式残疾人社会保障体系应由残障人员的社会保险、社会福利（含残障人员就业）、社会救助和社会服务等子系统构成。
　　1.社会救助子系统
　　第一，政府救助应主要包括最低生活保障、低保边缘户救助、临时救济、康复救助等项目。首先，继续将残障人员纳入最低生活保障中，做到应保尽保；对接近低保而又未达到低保线的边缘户给予救助；对一户多残、一户重残的残障人员家庭，通过政府财政安排使之享受定期化、制度化的社会救助，保障他们的基本生活。其次，临时救助包括节日救助和突发性事件救助。再次，政府应加大对残障人员的康复力度。对残障人员康复治疗的费用，由市政府及残联设立残障人员康复基金中给予部分报销；对于社会救济型残障人员，除了领取最低生活保障金外，还应为其提供医疗服务作为扶贫解困的形式。第二，民间救助。在建立残障人员的社会保障网络中，要大力发挥社会慈善事业和社会志愿者的支持作用，以填补政府机构与个人需要之间的空白。依托社区残障人员协会，大力发展社区非营利组织，引导非营利组织积极开展残障人员社会保障服务。还可以通过慈善捐赠等方式来建立残障人员生活保障基金等。
　　2.社会保险子系统
　　第一，针对有劳动能力的残障人员社会保险。城镇残疾职工应依法参加社会保险，缴纳社会保险费，并按国家规定享受基本养老、基本医疗、失业、工伤保险待遇。对于有工作单位的残障人员，用人单位要按有关规定为其缴纳社会保险。其次，个体就业和自愿组织起来就业的残障人员也应按规定参加基本社会保险，政府应对其进行补贴。第二，重度残障人员社会保险。政府应帮助无业贫困残障人员和重度残障人员解决基本养老和基本医疗问题。对于社会救济型残障人员，政府应为其缴纳基本养老保险金和基本医疗保险金，以保障其基本生活。
　　3.社会福利子系统
　　第一，福利供养。中国《残障人员保障法》规定对于丧失劳动能力，无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力，又无生活来源的“三无”残障人员应予以供养、救济，福利院和其他安置收养机构应按规定安置收养残障人员。第二，就业安置和创业优惠。可以考虑采取集中与分散相结合的方针，多层次、多渠道、多形式地安排残障人员就业。如民政、残联系统等有关部门可举办一些集中安排残障人员就业的福利企业，也可建立精神病人的工疗农场。此外，政府应倡导成立若干行业协会，增强吸纳就业能力。对安排残障人员就业达不到规定比例的单位，应当按照差额人数向残障人员劳动就业服务机构缴纳残障人员就业保障金。对于有创业愿望的残障人员，应为其培训并提供低息小额贷款、减免税收等政策，帮助其创业。第三，教育福利。对不具备接受普通教育能力的残疾学生，应根据其特殊需要实施特殊教育。同时还需要大力发展残障人员的职业技能教育，将培训与就业一体化。在费用方面，政府现已免除包括残疾学生在内的义务教育阶段的学杂费，并对高中、职业教育和大学阶段的费用给予部分补贴。在资金来源上，政府财政应承担主要责任，并提倡社会捐资助学，多渠道筹集资金。第四，政府还有必要对贫困残障人员的住房、冬季取暖等最基本生活需要进行补贴。

　　4.社会服务子系统
　　第一，积极发展残障人员文化体育事业。定期举办残障人员运动会、艺术节、智能竞赛等，同时建立残障人员图书馆、俱乐部和活动站等，丰富残障人员的文化生活。第二，建设无障碍社会环境。根据市级财政状况和残障人员基金情况，可以免费或优惠为残障人员提供轮椅、助听器或手杖等必备用品，并对残障人员搭乘公共汽车、火车，进入公园、盲人读物邮寄等给予优惠或免费。政府还应加大宣传力度，促成尊重残障人员、帮助残障人员的良好社会风尚。第三，逐步建立多维一体的社区服务网络。残障人员社区服务的主要内容应包括：提供与残障人员基本生活密切相关的帮扶服务；以家庭为基础开展残障人员社区康复；残障人员再就业服务；残障人员的文化生活服务；建设社区无障碍环境；心理辅导服务和维护残障人员合法权益等方面。
　　
　　参考文献：
　　[1] 第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[K].北京:华夏出版社,2007.
　　[2] 程凯.第二次全国残疾人抽样调查主要结果及其对策[C].首届中国残疾人事业发展论坛论文集,2007.
　　
　　The framework design of social security system for the disabled in China
　　
　　ZHANG Jin-feng1, YANG Jian2，ZHANG Xiao-meng2
　　(1.China center for social security research of Renmin University of China, Beijing, 100872, China；2.Population research institute of Liaoning University, Shenyang, 110036 ,China)
　　
　　Abstract：As one of social vulnerable groups, the basic survival status of the disabled in China is terribly worrying. The perfect social security system for the disabled is needed badly to protect their basic rights and interests. In this paper, the data which originated from the second China national sample survey on disability in 2006 is employed. And the unsatisfactory status of basic demands for survival including low level of income of the disabled, employment difficulty, education, health services and rehabilitation is described. As such, the framework design to establish a social security system of multiple pillars, gradient supports is put forward.
　　Key words: China; the disabled; social security system
　　
　　[责任编辑陈丽敏]

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