武汉市城中村改造新思路

来源:用户上传      作者: 史金平　王　双

　　【摘 要】城中村问题是中国城市化过程中凸现的一个难点问题。城中村产生和存续的经济原因在村外，城中村经济组织形式的顺利转型是改造的关键，城中村经营管理水平，的提高是其出路所在，村民劳动就业和社会保障的解决是改造的内在需求。城中村改造应该构建“政府――开发商――村民”的博弈均衡格局，逐渐实现域中村经济形态从“外生型”到“内生型”的转型，对村委会和村民提供智力支持和教育补偿，合理安置外来人口的居住问题，妥善解决就业、社会保障等配套制度安排
　　【关键词】城中村；城中村改造；经济组织形式
　　【中图分类号】F320．3　【文献标识码】A 【文章编号】1673―291X(2006)06-0118―03
　　
　　一、引言
　　
　　城中村，是指在城市快速发展和扩张过程中，政府通过征用城市近郊的土地而纳入城市建设区域的一些村落。其在管理体制和运行机制上仍沿袭过去城乡二元管理的方式；从村民的生活到村内的建筑基本已经完全表现出城市的特征，但实质上仍是一种农村社区；在区位分布上呈现多样化，从最初仅分布于城市边缘区发展到“城中有村，村中有城”甚至城中心就是“城中村”。
　　关于城中村的形成机制，张建明(1998)认为：“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”；李立勋(2001)认为，原因在于城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会因素；李培林(2002)则将城中村的产生归结于土地和房屋租金收益的刺激以及“类单位制”的块状管理。笔者认为，城中村的形成可以归纳为以下几点：(1)城市的快速扩张和政府为求快速发展绕开居住地征用耕地是城中村形成的直接原因；(2)城乡二元土地管理体制造成城中村最具标志性的特征――混乱的土地使用格局，是城中村形成的根本原因；(3)周边城区经济的发展为城中村创造的巨大物业收益机会是城中村现象凸显的经济因素。
　　城市村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负外部性，严重破坏了城市环境、影响了城市功能的发挥、损害了城市综合发展实力。本文对武汉市城中村改造的核心问题和改造思路进行了探讨一
　　
　　二、武汉市城中村社会经济现状
　　
　　据城建部门调查，武汉市共有“城中村”168个，土地总面积21381．82公顷，约200平方公里。从布局上看，其主要分布在交通干线的周围，围绕主要的干道成辐射状分布，同时，又在某些相应的区域聚集，如洪山区，其非常明显的反映了历史因素在城市发展过程中的作用。
　　城中村依托优越的地理区位和丰厚的征地补偿金发展，形成了巨额的集体经济，并形成了以出租物业为主要谋生方式的家庭经济(闫小培，2004)。这是一种典型的外生式的经济形态，并由此产生了“寄生型”的心理状态。
　　
　　(一)“外生式”的经济形态
　　城中村的经济以第三产业尤其是土地出租、物业出租为主，经济收入以房屋出租收入和政府的征地补偿金为主，其经济增长的驱动力来自于周边城区经济的带动，经济效益取决于城中村的地理区位和周边人口的聚集状况，是一种典型的“外生式”的经济形态。以武汉市洪山区的和平乡为例，由于其比邻湖北大学，人口聚集量巨大，出租屋市场相当兴盛，普通村民家的住宅多达3-4层，年租金收入3-4万元。
　　
　　(二)“寄生型”的生活和心理状态
　　在上述“外生式”的经济形态中，一般失地的村民基本以房屋出租收入和集体分红为主，虽然收入的多少随着地理区位的不同有多寡之分，但基本上可以保证其衣食无忧甚至富足的生活。大多数村民们由于有生活保障，甘愿成为“主观剩余劳动力”，成为“食租族”，过着“寄生”的生活。即使少部分村民有就业的愿望，由于其较低的文化层次和就业能力，也不能顺利就业，成了“客观剩余劳动力”。这种“寄生型”的生活状态使村民们大多不思进取、贪图安逸，缺乏投资创业意识。
　　
　　三、武汉市城中村改造问题的新认识
　　(一)城中村产生和存续的经济原因在村外
　　出租物业经济是城中村经济的重要支柱，也是其产生和存续的经济原因。城中村出租物业的显著特征在于其高密度、高容积率和低廉的价格，而这些特征也是顺应市场供求形势的。武汉市是一个特大型的城市，第五次人口普查结果显示，全市总共有外地流动人口115万人。这些外来人口多数受教育程度低且收入低，他们对廉价的出租屋有着巨大的需求。城中村为这些外来人口提供了廉价的居住场所，承担着为低收入外来人口提供居住场所的功能。如果在城中村改造中忽视城中村存在的这一功能而强制铲平城中村，必然会导致在城市的另一角落产生另一个类似于“贫民窟”的聚居地，以满足这种对廉价出租屋的需求。
　　
　　(二)城中村经济组织形式的顺利转型是改造的关键
　　城中村传统的经济组织形式是村集体经济，由村委会管理，并由其全面负责社区生活，包括村民福利和市政基础设施供给等。然而，集体经济组织曾经具有的优势，在如今市场经济高度发展的“城中村”已经不复存在，而它的天生不足却日益暴露：产权不清晰；治理结构存在问题；集体经济成分不可流转，集体资产的很大一部分价值难以实现。武汉市城中村改造明确提出要转变集体经济组织管理模式，建立以现代企业制度为特征的股份有限公司(集团)。股份制使企业获得了独立的法人地位，有利于所有权和经营权的真正分开；有利于建立规范的法人治理结构；股份的可流转性保证了产权的可交易性。
　　
　　(三)城中村经营管理水平的提高是其出路所在
　　经过股份制改造，建立了现代企业制度的城中村股份公司(集团)，面临最重要的问题之一就是管理问题。在整个国内管理水平还比较有限、国内职业经理人市场还不完善的情况下，由集体所有制企业改制而来的城中村股份公司(集团)所面临的经营管理问题则更为严峻。改制后的公司要在激烈竞争的市场中生存和发展，势必要形成自己的核心优势，提高经营管理水平，培养和引进一批能够胜任现代企业管理的人才。
　　
　　(四)村民劳动就业和社会保障的解决是改造的内在要求
　　城中村改造前，村民尽管土地不断减少，农业收入已不足以维持家庭主要开支，但村民要么还留存着少量土地可以解决基本口粮、蔬菜问题，要么可以靠自己拥有的宅基地获得出租屋收入。可以说，土地是村民的基本收入来源和基本社会保障。改造后，村民完全失去了土地，失地农民面临着丧失收入来源和社会保障断裂的状况。失地农民是抗风险能力很低的脆弱社会群体，这个群体的劳动就业和社会保障问题的解决，关系到社会的稳定，是建设和谐社会的基本要求，也是城中村改造的内在要求。
　　
　　四、武汉市城中村改造的新思路
　　
　　(一)构建“政府――开发商――村民”的博弈均衡格局
　　城中村这种特殊建筑群体的形成，是农民追求

土地和房屋租金收益最大化的结果(李培林，2002)。政府发动城中村改造，则是为了改善城市环境，提升城市功能，增强城市竞争能力。要采用博弈的思想来分析城中村改造中各方面的关系。武汉市城中村改造的最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路。武汉市城中村的改造，涉及到对弈三方：村民、房地产商和政府。村民期冀，改造能补偿他们可能因征地、拆迁造成的损失，为其今后生活提供出路和可靠保障；房地产商要求，在投资改造中获得平均收益；政府希望，减少财政压力，保证市场和社会的稳定。是否能够平衡村民、房地产商和政府这三方的利益，是改造能否顺利进行的关键。珠海市的城中村改造模式有一定的借鉴意义。珠海市的政府通过政策实施，让出部分政府未来的潜在收益，如减免部分地价等，付出部分成本，保证开发商有利可图，吸引房地产商参与改造城中村，分担改造中的部分风险，同时保证村民的既得利益，使村民最终顺利回迁，最终得到了博弈三方都比较满意的结果。在武汉市的城中村改造中，应该确定作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体和村民为受益主体，政府则作为城中村改造公平、和平和效率的维护者、监管者和仲裁者。既要充分考虑城中村经济形式的路径依赖性和村民的利益，保留出租屋经济，又要兼顾开发商收益，以构建“政府――开发商――村民”的博弈均衡格局。
　　
　　(二)逐渐实现城中村经济形态从“外生型”到“内生型”的转型
　　城中村目前的经营形式有如下三种：自主经营商贸服务业、纯土地出租和村集体物业出租，后两种形式成为村集体经济的主要收入来源。村集体经济基本上没有自身的经济增长点，依靠纯土地出租及物业租金等外在的经济增长点维持生存，这种“外生型”的经济形态很容易受到宏观经济状况、城市政策和城市物业供需状况的影响，从长远看是脆弱和不可持续的。竞争性是市场经济的基本特征之一。只有培养城中村经济的竞争力，使其具有自己的核心竞争优势，具备可持续增长的能力，实现城中村经济从“外生型”到“内生型”的转型，将其转变成依靠知识、技术参与市场竞争的“内生型”企业才是其根本出路。城中村经济形态的转型要因地制宜地进行，要根据各村所处的地理位置及所处片区的城市功能类型、城中村的资源状况，并结合城市的规划，发展城中村的经济。发展的途径也要寻求多样化，可以通过招商引资、村民和集体参股的方式发展，也可以通过集体投资控股的方式。
　　
　　(三)对村委会和村民提供智力支持和教育补偿
　　城中村村集体经济股份制改造之后，新成立的股份公司(集团)能否实现资产的保值增值在很大程度上取决于其管理人员的素质和管理能力。城中村的村民再就业问题也跟他们的文化水平和谋生技能息息相关。要解决上述问题，就要对村委会和村民提供智力支持和教育补偿。政府通过“智力补偿”，对村委会成员进行现代管理或MBA的培训，集体股份公司也可以通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的原村委会成员，最终将其转化为现代经理阶层。为了更好地指导集体资产的保值增值，城市政府可以通过向社会、高校、企业等渠道招聘专职或兼职管理咨询专家，建立“城中村资产管理咨询中心”或类似的人才库，对集体资产的运营加以指导。对于村民的培训，可以在考虑集体股份公司(集团)的职业人才需求的基础上，对村民进行针对性的知识技能培训，并将村民的培训效果和就业与年终集体分红挂钩，以激励村民的自我改造和文化技能的城市化。
　　
　　(四)合理安置外来人口的居住问题
　　城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式为城市弱势群体、低收入阶层提供住房福利或变相的住房补贴，另一方面为目前还不具备就业能力的村民提供收入来源。这事实上在某种程度上发挥着政府应该发挥的作用。在城中村的物质空间改造中，要通过合理规划，保留廉租屋，尽可能为外来人口提供廉价、便利的住房，这也是与维护社会稳定、建设和谐社会的宗旨相适应的。要积极探索廉租屋管理的新方式，规范廉租屋内外来人口管理，整治社会治安问题，使城中村的廉租屋不再成为社会治安的“死角”。深圳福田区水围社区的出租屋旅业式管理模式可供借鉴。福田区将旅业管理体制成功嫁接至出租屋的管理上，健全社区防范体系，实行五员(警卫员、管理员、联防员、保安员、楼管员)联动的综合管理联动机制，使改造后的社区盗窃案件基本杜绝，社会生活秩序井然，房租连连攀升。
　　
　　(五)妥善解决就业、社会保障等配套制度安排
　　城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施，大力促进失地农民再就业。具体而言，可以采取以下措施：(1)把失地农民纳入城镇就业统筹规划，建立城乡一体的失业登记制度。详细地了解每个人的就业和培训意向，有针对性地提供培训、就业服务。(2)建立城乡统一的就业服务体系，充分利用市、区、街、居四级劳动就业服务网络，优先为失地农民提供就业服务。(3)鼓励创业。鼓励失地农民从事个体私营经济或民营经济，给从事个体和民营经济的村民提供一定的启动、扶持资金，以及各种政策、税收优惠(4)从被征土地中拿出少量建设用地，留给被征地村集体经济发展二三产业，进行开发性安置，为失地农民创造就业岗位。
　　改造后的城中村的村民已经是法律意义上的城市居民，理应享受城市居民同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇，但是，由于各村地理区位、经济实力的差别，对于有些地区，马上为他们建立完全与城市居民相同的社会保障制度，还有一定的难度。比较切合实际的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于以后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。
　　[责任编辑　张凌]

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-405396.htm