日本林业管理带来的启示

来源:用户上传      作者: 万福军

　　提要日本是世界林业发达国家之一，又是我国近邻，日本林业在二战后迅速发展，成为举世瞩目的林业大国，这和日本政府对林业的有效扶持和管理是分不开的。因此，通过对日本林业发展经验的研究，可以从中得到一些启示和借鉴，促进我国林业迅速发展。
　　关键词：林业；日本；启示
　　中图分类号：F32文献标识码：A
　　
　　日本是个南北狭长，气候、地理条件差异比较大的岛国。这里分布着亚寒带针叶林、寒温带落叶阔叶林和暖温带常绿阔叶林，树种主要以杉木和柏木为主。日本全国共有森林面积2，515万公顷，森林覆盖率为67%，森林蓄积量达35亿立方米。其中，人工林面积占森林总面积的41.4%、天然林占53.2%、无林地占4.8%、竹林占0.6%。人工林蓄积占54.3%，天然林蓄积占45.6%。20世纪八十年代中期以来，日本的森林面积变化不大，但森林蓄积量每年递增近7，000万立方米，今后森林资源的发展趋势仍然是面积基本保持不变，蓄积量继续稳步扩大。日本的森林按所有制形式划分为国有林、公有林和私有林。这三种形式的森林面积所占比重分别为31%、11%和58%；森林蓄积量所占比重分别为26%、10%和64%（韩柏泉，2007）。日本林业的迅速发展正是得益于日本林业政策，因此本文从日本林业管理入手，探究日本林业迅速发展的原因，从而找到能促进我国林业发展的有力举措，希望能对我国林业的发展提供一些建议和参考。
　　
　　一、日本林业管理现状
　　
　　（一）日本的行政机构。日本政府部门主管森林和林业事务的是农林水产省所属的林野厅，林野厅下设林政部、森林整备部和国有林野部三个部门。林野厅拥有庞大的地方分支机构，包括7个森林管理局、98个森林管理署、1，256个森林事务所和71个治山事业所（邵吉祥，2006）。（表1）都、道、府、县级地方政府中森林与林业主管部门的设置情况因森林与林业比重大小而异，森林面积大、林业比重相对较高的地方设置单独的林政部（相当于我国省政府的厅级机构），否则，设置农林水产部。
　　
　　
　　（二）日本森林管理存在的问题
　　一是森林质量下降。日本的森林大多是二战后种植的，树种也多为单一的日本柳杉、刺柏，森林质量较差，很容易遭受病虫害的袭击，而且森林所有者对林木不管不问的现象很普遍，山上的残枝断木无人问津，已成为影响森林健康生长的隐患。森林如果不进行抚育间伐，必然会导致森林整体质量的下降。
　　二是就业人数减少和老龄化。与名列世界前茅的森林覆盖率形成鲜明对照的是，日本的林业处于极度衰退的状态。日本的木材产量在1967年达到峰值的5，181万立方米，之后随着进口木材的增多一路下滑，到1999年时只有1，874万立方米。日本的木材自给率同时大幅度下降，从1955年的94.5%一路下滑到1999年的19.2%。林业就业人数相应地不断减少，从1975年的22万人减少到2000年的不足5万人。同时，林业就业者的老龄化现象非常严重，2000年日本全部就业人口中的老龄化率（65岁以上就业人口占总就业人口的比重）为7%，而林业就业者的老龄化率竟高达29%（邵吉祥，2006）。
　　
　　二、日本林业管理研究
　　
　　（一）完整的法律法规，并配合林业发展进行适时的调整。日本政府实行依法治林已有100多年的历史，林业经营管理做到了事事有法可依、处处有章可循。最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已经5次修订。《森林法》与《森林・林业基本法》是日本管理全国林业的根本法。除此以外，还根据不同目的制定了单项辅助性法律和法令，如森林合作社组织法、林业种苗法、森林开发公团法、森林病虫害防治法、森林国营保险法、防护林措施法、林业信用基金法、林业改善资金助成法、国有林野法、国有林野事业特别会计法、自然公园法、鸟兽保护及狩猎法、国土利用计划法、木材防腐特别措施法、林业等振兴资金融通暂定措施法、关于运用绿色捐赠促进森林整备的法律、关于确保林业劳动力的法律、关于确保木材安定供给的法律，等等。这些法令各有侧重，互相补充，汇总起来形成一套比较完整的林业法规。在日本，林业机关执行森林司法权。
　　日本的林业法律法规体系非常完备。到目前为止，已经颁布实施的林业法律法规达30余部，其中最基本的法律是《森林法》和《森林・林业基本法》。《森林法》具有资源管理法的性质，《森林・林业基本法》则属于产业管理法。资源法与产业法并行的林业法律体系是日本林业的重要特色之一。
　　（二）严格的森林计划，保证林业的可持续经营。日本的森林计划是从1951年开始编制的，计划分为6种。（表2）计划的内容主要包括：森林的现状、采伐、造林和各种抚育保护措施等。编制的计划都要符合国家各项政策法令，以求适应国际市场的激烈竞争。日本现行的森林计划体系大体分为全国森林资源基本计划、全国性森林计划、民有林地区计划与国有林经营基本计划和施业区计划四级（堀靖人，2009）。
　　
　　
　　（三）政府的财政支持，保证林业发展的资金要求。林业既是一项产业，也是一种公益事业，同时还有许多与其他产业不同的特点。在日本，林业还是处于比较落后的产业。日本的森林经营管理办法因其所有制而异。对国有生态公益林实行国家扶持的计划管理，而对私有林和用材林则实行指导与扶持相结合的办法。国家对林业长期而稳定的扶持，主要通过三个途径：一是林业补助金制度。按照林业项目分别制定详细的补助标准和国家、地方分担比例。林业补助金制度是根据《森林法》实施的一项长期制度，补助金的来源和分担比例均有明确规定（堀靖人，2009）（表3）；二是林业专用资金贷款制度。林业与其他产业相比，生产周期长，收益低，大多数情况下很难在一般的民间金融机构得到贷款。因此，为了扶持林业的发展，日本建立了林业专用资金，专门用来提供林业贷款，一般是无息或低息贷款，用于造林、林道及林业结构改善等事业；三是税收优惠政策。对与林业相关的15个税种采取减征、免征和延期纳税等扶持措施。这些扶持措施，确保了林业的快速、健康发展。另外，还制定山区振兴政策、国土保安政策、林地开发政策等，并且大多政策都以法律的形式固定下来，长期不变，为日本的林业建设提供了有力的保证。
　　（四）森林组合作为林业经营的形式，利于保证林业贸易中的公平。森林组合是日本唯一的有专门法律（森林组合法）保护的林业合作组织，是私有林最基本的组织和管理形式，它不仅是连接林农与政府、个体生产者与大市场的桥梁和纽带，在私有林的生产经营中也发挥着不可替代的作用。近年来，为了进一步规范和发展森林组合制度，日本专门制定了《森林组合法》，从法律的角度一方面对森林组合这种形式进行了肯定；另一方面也是更加详细的规定了关于森林组合的相关事宜，使各项活动有法可依。
　　
　　三、日本林业管理对我国林业发展的启示
　　
　　（一）政府的高度重视是林业可持续发展的重要保证。日本森林覆盖率很高，林业得到了迅速发展得利于日本林业法律体系的完备。（表4）这些法令、法律使造林绿化、森林培育、资源保护等都有法可依，为林业发展奠定了坚实基础。而我国对林业的指导性法律主要有《森林法》，并且制定的年限历史较长，很多地方已经不适应现在林业的发展，反而严重阻碍了林业的发展，因此我国应对林业的基本法进行修订，同时建立一套完善的法律体系来保证林业健康、可持续地发展。
　　（二）认真研究和解决营林投入问题，加强林业基础产业建设。加强对基础林业的科学管理和投入，协调发展。日本非常重视森林资源培育。日本林业之所以成为世界发达国家之一，除日本政府把发展林业作为基本国策，对林业实行一系列的优惠政策和保障措施外，另一个重要方面就是加大对林业的投入。林业集三大效益于一体，但周期长，见效慢，国家应予于扶持。我国的森林基地建设，资金不足矛盾十分突出，亟待认真研究解决。一方面根据《森林法》规定，多方筹集；另一方面重点研究解决财政投入问题，要在造林补助费、贷款贴息以及其他项目配套资金等方面给予优先安排，扶持林业发展。要加大对国林场、苗圃和森工企业营造林扶持力度，鼓励私有企业和其他单位造林营林。
　　（三）制定严格的森林计划和监督体系，保证林业的可持续经营。计划是林业可持续发展的一个重要条件，也是指导人们进行活动的一个基础。如日本在其《森林法》中就规定了森林计划制度，在其《森林・林业基本法》中规定制定每五年的计划，并且计划的制定和执行情况直接和经营者的补助和政策性的贷款相联系，这样对林农的经营行为起到了约束作用。
　　（四）建立民间合作组织，增强农户在交易中的合理收益。在我国现阶段，山区农民长期生活在相对闭塞的农村，他们缺少获取市场相关信息的必要渠道和途径，往往在还没有来得及掌握市场价格信息的情况下与长期从事林木经营的商贩们进行交易谈判中经常处于弱势地位。在这样的情况下，建立民间的合作组织，帮助农户进行林业经营的技术指导，价格信息的咨询和谈判，使林农的收入增加。
　　
　　四、结语
　　日本是世界林业发达国家之一，又是我国近邻，日本林业在二战后迅速的发展，成为举世瞩目的林业大国与日本政府对林业的有效扶持和管理是分不开的，其中包括政府完善的法律体系、政府的资金补助、严格的森林经营计划和林业组合。因此，通过对日本林业发展经验的研究，可以从中得到一些启示和借鉴，促进我国林业的迅速发展。
　　（作者单位：北京林业大学经济管理学院）
　　
　　主要参考文献：
　　[1]日本森林资源概况[EB/OL].资源网，2006.12.28.
　　[2]韩柏泉.澳大利亚、日本林业考察报告[J].安徽林业，2007.6.
　　[3]邵吉祥.日本林业给我们的启示[J].中国林业，2006.9.
　　[4]堀靖人.林政学讲课资料.2009.4.

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