中国广告业的非政府组织管理

来源:用户上传      作者: 孙飞雪

　　提要理想的广告管理体制是实行政府法制管理与广告自我约束相结合，又以自我约束为主的管理机制。由于中国广告行业的非政府组织发展很不成熟，目前已经存在的一些协会也基本是由政府部门主管，带有很重的官方色彩，所以不能很好地代表广告主、广告公司和广告媒体的利益。本文重点研究了改革广告行业的非政府组织管理现状，促使其积极发挥行业自律作用的有效对策。
　　关键词：广告业；行政管理；非政府组织；行业自律
　　中图分类号：F713.82文献标识码：A
　　
　　理想的广告管理体制是实行政府法制管理与广告自我约束相结合，又以自我约束为主的管理机制。广告行业自律是各个广告组织根据广告道德制定的行为规范，或同行业团体机构共同制定的广告公约。尽管它不具有法律性质，但起着职业道德准则的作用，进行自我约束，承担责任，保证所发布的广告能奉公守法。
　　
　　一、中国广告业非政府组织发展历程
　　
　　旧中国的广告行业非政府组织主要表现为报刊广告的广告业同业公会方面。早在1912年，“中华民国报馆俱进会”就通过“设立广告社案”，造成一种社会舆论，对有不良影响的广告具有一定程度的抑制作用。1919年4月15日在上海成立的“全国报界联合会”制定了“拒登日商广告案”，表现了当时进步报刊抵制日货的决心，有力地支持了全国各地群众反对日本经济侵略的斗争浪潮。1927年上海有6家广告社组织成立了“中华广告公会”，这是旧中国广告同业的最早组织。他们组织同业公会的目的是为了争取共同的利益和解决同业之间的纠纷，并便于与各报馆的联系。
　　新中国成立之后，国家对广告行业也全部实行了公私合营，把分散的各自经营的私营广告公司改造成为国营的广告公司，原先存在的广告同业协会也随之解散。
　　1978年十一届三中全会之后，我国广告事业发展迅猛，广告事业呈现出繁荣发展的景象。为适应外贸广告业发展的需要，1981年8月21日中国对外贸易广告协会成立。1983年12月，中国广告协会在北京成立，这是全国性的广告行业组织。其章程规定：中国广告协会在国务院有关部门的指导下，负责对全国广告经营单位进行指导、协调、咨询、服务活动以及开展国际广告交往活动。1987年5月13日，中国广告协会和中国对外经济贸易广告协会共同组成国际广告协会中国分会。中国广告协会和中国对外经济贸易广告协会在领导会员遵守广告法律、法规的同时，开始建立全国广告业者统一的自律规则和行业规范。为了提高广告从业人员的素质，中国广告协会制定的《广告行业岗位职务规范》于1991年试行。1994年中国广告协会第四次会员代表大会通过了《中国广告协会自律规则》。《规则》要求会员树立良好的行业风气，维护正当竞争，抵制不正当竞争，建立良好的广告经营秩序，提高广告业道德水准和整体服务水平。中国对外贸易广告协会也制定了《中国对外贸易广告协会会员关于出口广告工作的自律守则》。
　　
　　二、中国广告业非政府组织现状
　　
　　西方发达国家的广告行业组织大都是由广告主、广告经营者和广告发布者自发成立的民间性行业组织，并通过自行制定的广告自律章程、公约和会员守则等，对自身从事的广告活动进行自我约束、自我限制、自我协调和自我管理，使之符合国家的法律、法规和职业道德、社会公德的要求。其中，自发性和道德约束性是其最显著的特征。就前者而言，广告行业组织并非政府的行政命令、强制行为的结果，而是由广告主、广告经营者和广告发布者自发成立的，是一种自觉的结晶；对后者来说，广告行业自律主要借助职业道德、社会公德的力量和社会舆论、广告行业同仁的力量来发挥其规范与约束作用。因此，广告行业组织的性质应该属于民间性行业组织。但中国的广告行业组织，由于传统计划经济体制的原因，无论是成立于1981年的中国对外经济贸易广告协会，还是成立于1983年的中国广告协会，都带有明显的官方或半官方色彩，不能很好地代表广告主、广告公司和广告媒体的利益，其运作和行为与政府职能部门有太多的相同或相似之处，让人难以分清彼此间的区别与界限，从而造成二者职能和性质的混淆与模糊。
　　
　　三、中国广告业非政府组织对策分析
　　
　　广告行业非政府组织可以分为广告主协会、广告公司协会和广告媒体协会三种形式，分别代表广告主、广告公司、广告媒体的利益，也可以是综合的广告协会，同时代表和协调各方面的关系。要促使非政府组织更好地发挥作用，应该从以下方面采取措施：
　　（一）提高广告行业非政府组织的独立性。虽然国家规定不允许行政干部在民间组织任职，但实际贯彻落实非常不好。即便有些非政府组织领导不是现任干部，但大部分也是刚退休的主管部门的负责人，这就使非政府组织成为政府主管部门的寻租机器，各个行业的情况都很相似。由于行业协会的收入来源主要依赖于政府的支持甚至是直接拨款，这就使行业协会成为政府的代言人。要改变广告行业非政府组织的立场，就要切断其与政府的血缘关系，加强广告行业非政府组织的独立性。相关的行业管理部门必须放弃对行业协会的行政干预，既不能利用行业协会收取不合理的费用，也不允许政府通过控制行业协会的经费来控制协会的人事任免权和协会负责人的提名权。
　　（二）实施民主选举制。其实目前民间组织的章程一般都比较健全，关键是在执行过程中，协会的先任管理者往往控制了选举和决策的整个过程，特别是控制了人事提名权和常务理事的推荐权，使得非政府组织的内部管理并不民主。民间组织的活动和行为必须真正做到公开、公正，才能真正体现为会员服务的宗旨和精神，才能得到会员企业的拥护，也才能有更强的生命力。因此，应当严格按照协会的正常组织原则执行，协会的主要负责人由会员企业民主、公开推荐和选举，重大事项要交给会员大会或者常务理事会决定。
　　（三）完善非政府组织管理政策规定
　　1、取消“非政府组织必须有主管部门”的政策规定。中国各级民政部门是负责社团登记管理的行政机构，但一般在行业协会注册时，都要求行业协会有具体的行政主管机关。中国现在的非政府组织管理是双重管理，任何一个NGO的注册必须要取得两个政府部门的认可，即业务主管部门和民政部门。非政府组织先要请业务相连的政府部门做业务主管单位即通常所说的“挂靠单位”，然后，民政部门才受理、登记注册。它使得任何一个NGO的登记注册非常困难。因为政府部门没有义务做业务主管单位，它要为此承担相当大的责任。所以，谁都不愿意做业务主管部门，登记注册因此就相当困难。
　　2、取消“同一行业、同一地区不能有多个同类型非政府组织”的政策规定。一般而言，同类性质协会的发起人可能会有不同的行业背景，不同的意识形态倾向性，在组织制度的建设、组织资源的开发能力、工作协调能力方面也会有很大的差异，因而不同协会发挥的作用也就有很大的不同。目前，社团登记管理机关规定，“同一行业、同一地区不能有多个同类型非政府组织”，这就使行业协会形成一种垄断资源，垄断的产生会使得行业协会丧失提高服务质量的动力。只有放开行业协会数量的限制，才能使会员企业有选择的权利，促进不同组织之间的良性竞争，督促行业协会提高服务水平，真正为会员企业的利益服务，最终促使行业协会优胜劣汰。
　　（四）积极发挥广告行业非政府组织作用
　　1、有效传递政策法规信息。广告行业的非政府组织应当做好行业的法律法规以及政策的宣传工作，提高新政策、新动向在会员企业中的传播速度和知晓度，尽量减少行业的信息不对称，为充分和公平竞争提供外部条件。
　　2、制定行业标准。行业标准的制定有助于规范行业的行为和竞争。比如，虽然有些法律、法规和规范性文件对不同行业的广告用语、宣传方式做了一些限制性规定，但由于形成法制的程序比较复杂，而且时间较长，难以随着实际情况的变化迅速调整，违法虚假广告总会想方设法躲过规定，滋生蔓延。如果在这些方面充分利用行业自律，让非政府组织充分利用行业的信息资源、人才资源和组织资源，制定更加完善的行业标准，并且不断依照实际情况进行相应调整，不但能够减少政府监管成本，而且还能提高管理效率。
　　3、担当好企业利益代言人和政府协调者的角色。在会员企业与政府发生矛盾时，广告行业的非政府组织一定要做好会员企业利益代言人的角色，作为会员企业的代表与政府进行沟通和谈判，影响和改变政府的决策，用合理的手段来保护会员企业的利益。政府部门制定或调整广告管理的相关政策时，应当事先充分征求广告行业非政府组织的意见，并由非政府组织征求和整理会员的意见，这样使得法规政策的出台更符合实际情况，平衡好各方利益，防止新政策出台可能导致的冲突，减少新政策的不良反应。同时，当合理的政策遭到会员反对的情况下，非政府组织也应当做好调解工作，帮助政府贯彻、执行政策。
　　4、调解会员之间矛盾。当市场中的一方对其他方的宣传、行为产生了质疑，比如认为使用了不正当竞争的手段，危害到己方利益时，广告行业非政府组织有义务出面协调矛盾，调解纠纷，缓和冲突，提出解决问题的建议和意见，促进问题的解决。
　　5、成为准司法的仲裁机构。行业协会对市场行为的纠纷进行仲裁，这在对外贸易领域的应用比较普遍，但在其他行业的应用几乎没有。在矛盾各方的请求或同意的条件下，让行业协会作为仲裁机构调解矛盾，做出仲裁决定，有利于改善解决矛盾的途径，提高协调的效率和质量，同时减少政府管制的成本。
　　（作者单位：中共兰州市委党校）
　　
　　参考文献：
　　[1]Quisha.解读中国非政府组织[J].中国选举与治理网，2005.10.3.
　　[2]邓国胜.非政府组织的作用：中国非政府组织发展的新环境[J].中国人口网，2004.
　　[3]袁铁成.特别报道：中国非政府组织(NGO)寻求生存空间[N].中国青年报，2004.10.22.

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