我国县乡财政转移支付制度研究

来源:用户上传      作者: 杨雁斌

　　提要2006年我国全面取消农业税后，农民的负担减轻了很多，农民的收入也增加了不少，但随之也出现了一些新的矛盾和问题。本文从取消农业税后我国县乡财政的现状入手，分析完善县乡财政转移支付制度的意义、作用和县乡财政转移支付中仍然存在的问题，并提出一些改革建议。
　　关键词：取消农业税；县乡财政转移支付；公共服务水平
　　中图分类号：F810文献标识码：A
　　
　　取消农业税后，农民负担明显减轻，农民收入增加，农民种田、种粮、发展农业生产的积极性也提高了。但目前农村仍面临着一些困难和问题，其中最突出的是县乡财政收入减少了，县乡财政出现困境，财政收支缺口问题严重影响到县乡政府行使其职能。
　　
　　一、取消农业税后我国县乡财政现状
　　
　　(一)县乡财政收入结构发生变化，财政收入规模减小。取消农业税后，县乡财政减收，尤其是一些以农业税为主要收入来源的县乡，财政减收幅度较大。这一政策使一些粮食主产区和中西部主要以农业税费收入为主的县乡财政收入结构趋于单一化，收入主要来源于国家转移支付、支农资金和农业“三补”。这种单一化的县乡财政收入结构降低了县乡财政的稳定性，不利于县乡政府的有效运转。
　　(二)县乡债务负担难以化解，并有加重的趋势。巨额的债务使县乡政府每年财政收入的相当一部分用于偿还债务的本息，甚至借新债还旧债。取消农业税使原本就负债的县乡财政更加困难，庞大的财政赤字严重影响了县乡政权机构的正常运转和农村社会事业的发展，危及基层政权的稳定。
　　(三)我国县乡政府的财政困境导致农村社会公共产品和公益事业资金短缺，严重影响了县乡政府的公共服务水平。取消农业税带来的地方公共收入的减少导致了有关农民福利的公共产品供给不足，这表现在农村义务教育经费严重不足，农村基础设施建设支出缺口较大，农村社会保障体系的建立受到较大冲击，农村科技文化、卫生医疗等其他农村公益事业的支出无保障，不利于农民生活水平的提高和农村公共事业的发展。
　　针对县乡政府的财政困境，迫切需要采取一系列改革县乡财政收支体制和提高财政收入的有效措施，其中完善的县乡财政转移支付制度对解决县乡的收支矛盾尤为重要。
　　
　　二、取消农业税后完善县乡财政转移支付制度的重要意义
　　
　　(一)解决县乡政府的财政收支缺口问题，从而保证对“三农”的财政投入。在取消农业税后，通过加大对地方政府的财政转移支付，可以补足县乡政府的财政缺口，并在一定程度上增加对农村、农业、农民的投入，尤其是如果能确保这部分资金投入到农民需求最为迫切的领域，用该资金解决“三农”中最突出的问题，则能更好地促进社会公平和社会福利最大化的实现。
　　(二)提高经济欠发达地区的县乡财政收入，并逐步解决县乡债务负担问题。各县乡政府可以通过横向转移支付，即由富裕县乡将其部分富余财力直接转移给贫困县乡，实行地区间互助，来平衡各县乡之间的财政收支缺口，调节财政收支的横向不均衡，再加上中央对贫困县乡转移支付力度的加大，这样就保证了各地财政能力的大体均等。由此，一些贫困县乡财政收入增加，政府的偿债能力提高，县乡财政可以走出债务困境。
　　(三)保证基层政权的正常运转和县乡政府提供公共服务的经费需要。取消农业税后，县乡财政收入渠道变窄，兴修乡村公路、农田水利设施、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因没有足够的经费投入而陷入停滞状态，而且目前在农村义务教育免去学杂费后需要县乡政府对义务教育投入更多经费，这使得县乡财政，特别是中西部地区那些主要以农业为主的县乡财政收支矛盾加剧。而国家只有加大对县乡财政转移支付的力度和完善县乡财政转移支付制度本身，县乡政府才能有足够的资金行使其职能，才能保障县乡政府机关的正常运转和公共福利措施的落实，促进农村各项事业的发展。
　　由以上分析不难看出，建立完善的县乡财政转移支付制度是弥补县乡财政缺口的一个重要办法，但我国现在的县乡财政转移支付制度存在很多缺陷，无法适应取消农业税后县乡财政的发展。
　　
　　三、目前我国县乡财政转移支付制度存在的不合理处
　　
　　(一)县乡财政转移支付制度的基本目标不明确，影响资金的有效利用。我国县乡财政转移支付的基本目标应是保证广大农民收入和生活水平提高，保证他们都享有与城市居民大致相同的公共服务水平。现行的县乡财政转移支付主要是弥补财政缺口，并没有把注意力放在提高农民的公共福利上来。转移资金大部分用于维持县乡政府机构的运转，而不是投入到能促进农业和农村经济发展的领域，如农村教育、农田水利等。
　　(二)各级政府间财权、事权划分不清，二者不统一，也使得县乡财政转移支付没有有效地发挥其作用。目前，我国中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。这种财权、事权划分的模糊会导致政府间在提供某些公共服务时相互推卸责任，而大多数县乡政府，尤其是中、西部地区和以农业为主的县乡财力很难满足其承担的提供公共服务的需要，造成对农业生产和农村教育、医疗、基础设施等方面的财政支出资金的缺乏和使用的不合理，也难保证转移的资金能流入到农村经济发展最需要的领域，从而使得县乡财政转移支付制度缺乏科学性、合理性。
　　(三)由于我国整个财政转移支付制度缺乏法律权威性，转移支付体系不健全，所以县乡财政转移支付在资金使用和管理上缺乏规范性。我国目前还没有《财政转移支付法》，现行政府间财政转移支付制度依据的主要是仅有的一些政府规章，尤其是县乡财政转移支付缺少规范的法律依据。因此，一些县乡转移支付政策在具体执行时很随意、不规范，没有受到法律的约束，造成转移的资金被挤占和挪用、农业生产项目被搁置、农村公共服务的发展停滞等诸多问题，不利于农业生产和农村经济社会事业的发展。
　　(四)规范的县乡财政转移支付制度没有建立，使得转移资金的使用管理低效，且缺乏严格的监督。目前，我国没有一套完整的县乡财政转移支付制度，缺乏促进县乡政府提供公共服务的激励机制，不利于农民公共福利水平的提高，不利于发挥县乡政府调控农业生产和农村经济的职能。随着农业税的取消，中央逐年加大了对县乡的转移支付力度，但由于县乡财政转移支付制度的改革跟不上，转移支付的资金在下放到农村的过程中会被各上级政府截留挪于他用，而且县乡之间横向转移支付形式、程序繁琐，随意性大，透明度低，不利于节省支出。
　　
　　四、完善我国县乡财政转移支付制度的建议
　　
　　为了解决县乡财政转移支付中的问题，国家应在鼓励县乡政府增收节支的情况下，加大对县乡财政转移支付的力度，同时要建立一套规范的县乡财政转移支付制度。
　　(一)明确县乡财政转移支付的目标、方向、范围。科学确定县乡财政转移支付的政策目标是规范县乡财政转移支付制度的根本依据。我国县乡财政转移支付的目标，应该是保证不同经济发展水平的县乡以及不同收入阶层都能享受到基本的公共服务，提高农村公共服务水平，弥补县乡财政收支缺口，增加农民收入。县乡财政转移支付的方向、范围应符合国家的政策导向，资金应主要用于农村能源、交通、水利、通讯、环境保护等基础产业和农村义务教育、科技、医疗保健、就业培训等方面，以促进农业生产增长和农村经济稳定、协调发展。
　　(二)规范政府间事权、财权的划分，确保县乡财政转移支付的资金切实到位。国家要用法律形式合理界定各级政府的事权范围，并兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的县乡财政转移支付制度创造条件。明确县乡的事权和财权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事权逐步下放，对适宜于上级财政的事权果断上收。县乡政府应将主要职能放在提供农村的公共服务上来，根据本级政府所承担的公共事务范围，明确自己的收支责任和收支权益，将资金用到农村经济发展最需要的领域。
　　(三)确立县乡财政转移支付制度和政策的法律权威性，保证各项制度和政策的落实。我国应加强财政立法工作，尽快建立和健全有关财政转移支付的法律，并辅之以相关的法规、规章和制度，把县乡财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道，使县乡财政转移支付的各个环节都有法可依。
　　(四)建立规范的县乡财政转移支付制度，合理制定县乡财政转移支付的形式，加强资金的有效使用和管理。县乡财政转移支付应建立一种以一般均衡补助为重点，以专项补助相配合，以特殊补助为补充的复合形式，同时实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的转移支付模式；建立一套对县乡财政转移支付的评估、监督机制，把财政转移资金的拨付过程纳入有效的审计程序，对其运行效率与所取得的效益进行监督；为确保转移支付资金专款专用，上级财政部门要专门设立各县乡的转移支付账户，将转移支付资金直接划入账户，以有效避免截留现象的发生。
　　（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）

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