完善大连社会保障制度
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作者: 沙宪宏
东北老工业基地振兴战略的提出，为地处东北的大连实现跨越式发展提供了前所未有的历史机遇。如何结合辽宁社会保障制度试点改革经验，尽快构建具有大连特点的较为完善的社会保障制度，使之成为经济､社会可持续发展的一个完整的“安全网”，具有重要的现实意义。
一､大连社会保障制度建设尚存在的问题
随着国有企业改革的深化，市场经济体制的完善，大连社会保障制度建设中所存在的一些问题逐渐显露出来。
(一)覆盖范围不均衡。“低水平､广覆盖”是我国社会保障制度建设的基本原则，大连在实际改革过程中一直秉承此原则，不过在覆盖面逐步扩大的同时，出现了覆盖范围不均衡的状况。首先，从地域上看，市内覆盖率较高，而庄河､瓦房店､普兰店､长海县等外县市区覆盖率很低，还不足50%。主要原因在于外县市区企业经营困难，面临改组改制的工作繁重，职工归宿没有着落，社会保障工作暂时搁置或进展缓慢。从单位性质上看，机关事业单位､国有､三资企业参保率较高，基本能达到100%，但个体私营企业参保率较低，参保率仅为60%~70%。主要原因在于个体私营业主为节省成本不愿为员工参保，而员工为保住饭碗不敢有参保的要求，再加上个体私营企业从业人员变动频繁，统计上又不能灵活跟进，进而出现社保的空白地带。社会保障覆盖不均，一方面不能满足社会保障制度“广覆盖”的要求，另一方面也将影响到劳动力的合理､正常流动，阻碍劳动力市场的健康发展。
(二)基金支付压力较大。以养老保险为例，目前大连养老保险资金收支逆差矛盾日益突出。该资金缺口约为6.6亿元，其中的3/8可由中央和地方财政补助，但余下的5/8就成了名副其实的“缺口”，进而使养老金的支付面临巨大压力。而且，从未来发展看，大连养老保险基金也将面临支付压力。有关研究预测表明，至2028年大连累计赤字大约在215亿元左右，而且是较为乐观的估计。此外，虽然大连目前失业保险资金年收缴额为3亿元，基本上能够满足当期失业人员失业保险金的按时足额发放，但随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨高峰期的到来，失业人员会急剧增加，失业保险资金也必将出现一定的缺口。
(三)管理效率较为低下，相关法律法规不健全。大连社会保障管理机制改革仍处于改革摸索时期。在管理主体上，仍然存在着条块分割､政出多门的问题;在管理内容上，现行社会保险统筹把各种所有制企业､职工保险金分开管理，纵横划分为小块，无法利用保险的大数法则，难以发挥保险基金的调节作用;在基金监管方面，由于我国社会保障法律法规不健全，在开展工作过程中缺乏有力的约束机制，瞒报社会保险缴费基数､少缴社会保险费､骗取或违规支付社会保险金等现象仍时有发生。同时，具体的实施办法尚需进一步完善。比如，如何解决实施个人账户以前参加工作的职工存在“空账”和已经按规定缴费的个人账户因资金被挪用而无法积累的问题;如何确定养老保险基金筹集中的“现收现付”和“基金积累”之间的比例关系;如何约束医疗保险费用使用主体(医院)的行为，控制医疗保险费用上涨等。
(四)人口变动对社会保障提出严峻挑战。目前，大连65岁及以上人口占总人口的比重为8.65%，按照国际上有关人口老龄化标准(65岁及以上人口占总人口的比重达到7%或60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，则该国或地区步入人口老龄化社会)，已进入人口老龄化社会行列。人口老龄化将使家庭和社会用于养老的资源和费用大大增加，社会养老保障的负担加重，老年人的赡养问题今后愈加突出。同时，有关测算结果显示，大连15~60岁劳动年龄人口将持续保持在400万人以上，其中25~60岁劳动年龄人口340~380万人，2015年将达到就业高峰，就业压力巨大，劳动力供给过剩和就业岗位相对不足，导致城镇就业变得越来越困难，劳动就业问题将会从一定程度上困扰大连社会经济发展，成为突出的社会和政治问题之一。
二､完善大连社会保障制度建设对策建议
在今后的社会保障制度建设中，大连应以辽宁省的社保改革目标为主要导向，综合分析市情和改革大趋势，建立和完善符合国情､市情，适应大连建设现代化国际城市的需要，与社会主义市场经济体制相适应，独立于企事业单位之外的，范围覆盖城镇所有从业人员，资金来源多渠道，保障方式多层次，保障水平规范化，管理服务社会化的社会保障体系。
(一)以做实个人账户为重点，构筑多层次的养老保险体系。能否妥善解决个人账户“空账”问题，是我国养老保险制度改革成功与否的关键所在。大连养老保险制度改革的重点任务就是尽快做实个人账户，实现真正意义上的“统账结合”。一是多方筹集资金，解决历史欠账。采取以财政补贴和变现国有资产方式直接注入资金，同时适当采取发行福利彩票､实现养老基金增值等方式逐步填补“空账”;二是加强对个人账户的管理，防止账户资金外流。在账户核算上，要按会计核算形式管理，做好“实账”运转的基础性工作;在基金管理上，统筹基金和个人账户基金严格分开，严格控制个人账户基金被挤占､挪用现象。此外，应积极推进企业年金和个人储蓄性养老保险的发展，发挥其对基本养老保险的补充作用，缓解政府的财政压力，充分发挥企业和个人在社会保障中的作用。
(二)深化医､药､卫体制改革，合理控制医疗费用增长。在医疗保险制度设计上，目前我国规定社会统筹部分为缴费基数的4.2%，个人账户部分为缴费基数的3.8%，社会统筹部分略高于个人账户。从基金支付需求的角度来看，社会统筹的未来支付压力较大，将难以充分发挥统筹账户互助共济的作用。大连作为我国社会保障制度改革的试点城市，可以考虑尝试在目前的基础上，适当加大社会统筹的比例，进而增强其“互助共济､风险分担”的能力。在基金管理上，政府及有关部门在加强对基金筹集､管理及支付环节内部审计的同时，还应建立外部监督检查制度。比如，建立医疗保险基金筹集､管理､支付三方组成的审计委员会。此外，还应下大力气解决医药生产与流通环节中存在的问题。严格按照药品生产企业和药品种类的审批，把发展重点放到基本医疗保险能够负担的基本药品的生产和使用上来;通过价格机制和基本药品目录､诊疗标准的实施，控制高费用的医疗卫生服务，特别是要严格控制高档进口药品､进口医疗器械的重复引进;严厉整顿医药､医疗市场环节的非法行为，以法治药､以法治医，为医疗卫生体制改革创造良好的外部环境。
(三)以促进再就业为目标，加快失业保险体系建设。应保证失业保险基金的足额收缴､发放，实现失业人员的社会化管理。一是加强失业保险政策的宣传，提高企业和职工缴费的自觉性;二是明确征缴指标，分解落实到人;三是加大制约稽查力度，促进收缴，坚持“滞纳金”制度;四是发挥“四级网络”作用，逐步实现对失业人员的社会化管理。
在再就业工作中，突出“一个前提，一个重点”，即以转变择业观念为前提，以做好再就业培训为重点。应当通过各种途径，利用多种媒介，使人们树立新的就业观念，鼓励下岗失业人员根据自身的技能条件和市场需要，抓住一切就业机会，尽快实现再就业。通过对下岗失业人员的考察，我们发现在他们身上呈现出“三多”的特征，即年龄偏大､学历较低､素质较低。对于下岗失业者来说，经济上､物质上的帮助固然必要，但更重要的是在知识上､技能上的帮助。为此，应逐渐加大再就业培训､技术指导方面的投入，如由失业保险基金出资建立一大批职业介绍机构，对失业者提供及时的就业信息､开展免费就业技能培训､供养一大批职业指导员开展对失业者的指导。在可能的情况下，还可考虑用失业保险基金支持投资者开办劳动密集型的中小企业，在他们能够创造就业岗位､吸纳失业人员时，给予贷款､担保､资助等方面的帮助，以平抑失业率的上升。
(四)扶助弱势群体，打造新型城市社区。社会救济是社会保障制度的最低线，在进一步完善大连社会保障制度建设的过程中，应“兜好”社会保障的底，做好最低生活保障工作，妥善解决弱势群体面临的各种问题。首先，应做好享受低保待遇者的资格审查，保证最低生活保障金真正用于生活有困难的家庭和居民，防止“骗保”行为的发生，切实做到“应保尽保”。其次，在资金筹集上可尝试采取财政拨款以外的其他形式，如发行福利彩票､组织低保户进行低成本的生产经营，以扩充保障资金来源，不断提升保障水平。在保障方式上，应不断创新救助形式和救助内容，实行医疗费､供热费､住房费､水电费､子女学杂费等专项救助，以确保贫困群众共享改革发展的成果。
社区是实现社会保障管理服务社会化的重要载体，要想彻底剥离企业办社会和社会保障的繁重事务，必须打好社区建设的基础。一是根据财政能力和建设进程需要，适时､适量地为社区建设提供物资保障和人力支持，力争做到环境优美､设施齐全､管理先进。二是积极建立产业化社区，充分利用社区资源，将社区服务业作为一个产业来经营，使其成为第三产业的一个重要组成部分。这不仅可以满足居民不同层次的需要，而且可以拓展就业空间，有效缓解当前社会就业压力问题。
(五)推进社会保障的社会化和规范化管理。社会保障服务的社会化是社会保障的一种新的管理思路和管理方法，它强调的是使社会保障事务性工作由社会承担，使社会保障对象成为“社会人”。大连应逐步实现养老金､失业保险金､最低生活保障金的发放工作委托银行､邮局及社区等社会服务机构管理，以减轻企业和社保部门的工作压力。同时，充分利用现代的计算机网络，将社会保障的政策､业务操作､账号规范为政策和账户查询数据库，便于用户查询，实现社会保障事务性工作的现代化管理。此外，在社会保障的行政管理方面，应建立新的协调机制，可以考虑建立层次较高的行政机构，协调社会保障､民政､税务等部门工作，推进社会保障工作的顺利､规范进行。
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