提高行政事业单位国资使用效率

来源:用户上传      作者: 王丽叶

　　提要据统计，我国行政事业单位使用的国有资产约占全国国有资产总数的1/3。行政事业单位所掌握使用的资产，一般属于公益型资产，如房地产、车辆、办公设施等。随着改革开放和市场经济的发展，有相当一部分公益型资产已转为经营性资产，由于我国国有资产管理体制不完善，制度不健全，使得行政事业单位国有资产在管理过程中出现了资产使用效率低、国有资产流失严重等一系列问题，不仅损害了国家利益，也不利于行政单位的健康、可持续发展。本文从分析行政事业单位国有资产使用效率的现状入手，针对问题，提出相应的改革建议，希望我国行政事业单位国有资产管理能尽快走上良性发展的轨道。
　　
　　一、行政事业单位国有资产使用效率现状
　　
　　（一）资产使用效率低下。资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象；在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法对继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化，影响了资产的使用效果和寿命。
　　（二）固定资产流失问题严重。由于行政事业单位的固定资产购置资金主要来源于财政拨款和补贴，有些部门从各自的利益出发，不管是否需要，盲目争规模，上项目，要投资，从而导致固定资产重复购置、利用率低等人为浪费现象。
　　国有资产流失发生在资产管理的各个环节：在资产购置环节，单位采购者在招标过程中与投标者进行暗箱操作，使基础建设过程造价含有“水分”，造成国有资产流失；在资产使用环节，由于管理者的缺位，出现了资产使用浪费，管理不当，损失、丢失时有发生等问题；在资产处置环节，低价出售、无偿出借、无偿担保等使资产流失甚为严重；在“非转经”环节，单位或是将经营收入直接纳为己用，而不上缴国库，或是在出租、折股、联营时低估国有资产价值，为个人谋利，更有甚者假借破产名义转移国有资产，变国家利益为集体、个人利益。
　　
　　二、原因分析
　　
　　（一）行政事业单位国有资产管理体制不顺，职责划分不明确。自从1998年机构改革撤销国资局后，一直未能清楚划分行政事业单位国有资产管理职能范围，各部门普遍存在分工不明确，职责界定不清，认识不统一的问题，使得真正的管理者长期缺位，财政部未能发挥管理者的作用，导致制定制度、开展管理等工作“谁都负责，谁都不负责”。可以说，体制不顺是行政事业单位国有资产管理弱化、使用效率不高的一个根本原因。
　　（二）基础管理弱化，家底不清。由于行政事业单位用于购建资产的经费，分别来自于几个机构，分别设立不同的账户，并且各机构之间互不通气；也没有建立有效的资产预算管理机制和合理的管理程序进行约束。形成新资产不及时入账，甚至不入账；对于处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产数量巨大，账账不符、账实不符问题普遍，因此出现了许多行政事业单位的资产无账可查，家底不清的问题。有的虽然对行政资产进行了清查，但准确性却较差。如某省反映，在该省组织的一次清查中，被查的103家单位中有78户存在账外资产，其总值达到18.1亿，占资产总值的28.5％。
　　（三）监督不力，屡禁不止。资产使用的责任机制和监督机制缺乏，是资产闲置和资源浪费严重的一个重要原因。各个管理层次普遍存在着监督不主动、不经常和监督没办法的现象，使得许多制度无法落实。第一，财政部门没有有效地评价和监督受托单位的工作。第二，财政部门和受托单位也没有很好地监督资产占用单位的使用情况。
　　第三，各单位几乎不存在内部监督机制。
　　
　　三、改革建议
　　
　　针对我国行政事业单位国有资产使用效率现状，在借鉴国外资产管理经验的基础上，笔者认为应当从以下方面改革：
　　（一）按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，理顺全国行政事业单位国有资产管理体制，强化政府之手。国家财政作为出资人管理行政事业资产是理所当然的，而且依据我国现实国情，财政部门承担行政事业单位国有资产管理更合理可行。笔者认为有以下两种管理模式值得借鉴：
　　1、仿照美国、加拿大采取的“财政部－管理局－单位”的模式。财政部负责制定规章制度、资产预算和综合管理；相关管理局，即专门的资产管理机构，负责单位资产的具体管理，各使用单位负责日常管理。
　　2、仿照日本、韩国采取的“财政部－主管部门－单位”的模式。财政部负责制定规章制度和实施综合管理；主管部门，即行政机构，负责具体管理，各使用单位负责日常管理。在具体实践中，各地区可以结合本地情况自由选择管理模式。
　　（二）在分级管理的基础上，将行政事业单位国有资产进行市场化运作。近年来，我国不少地方进行了国有资产管理改革的探索，其中较为突出的是广西南宁市所进行的改革，在实现资产有效运用、监管和价值最大化等方面取得了“阶段性”成效。其核心内容是：改革国有资产产权，集中统一管理行政事业性国有资产，由原来的实物管理转为价值管理；把行政事业性资产企业化，非经营性资产资本化，办公资源市场化、流动化。通过对经营性资产的市场化运作，实现资产的安全、完整和保值增值。其成功经验证明：将国有资产进行市场化运作，并不是发达国家的专利，在我国也是现实可行的。笔者认为，应当按以下步骤进行运作：
　　1、合理划分各单位资产。（1）经营性资产：商铺、门面、宾馆等不动产，以及招待所、培训中心、印刷厂等经济实体。（2）非经营性资产：主要是行政办公楼。
　　2、市场运作方式。（1）对经营性资产：由财政局运作，成立国有独资资产经营有限公司，本着公开、公正、公平的原则，负责经营、处置行政事业单位国有资产。主要处置方式有：部分小资产以直接拍卖的方式变现；对经营性不动产实行公开挂牌竞价租赁；对闲置土地以及烂尾楼采取直接开发、整体转让、拍卖等方式进行盘活；对授权托管、代管和直接管理的经济实体进行资源整合；对行政性办公楼进行集中调配；对已接收的国有股权采取转让、拍卖等方式变现。（2）对非经营性资产：仿照瑞典，采取办公用房市场化运作管理。对国有房产实行经营性管理，将国有房产经营管理权赋予“资产经营有限公司”，各行政事业单位和该公司签订“租赁合同”，财政局向各行政事业单位分配“办公租赁费”，公司收取的租金要低于市场价格。
　　（三）完善资产登记制度，建立资产信息管理和报告制度。2005年1月6日财政部领导表示，即将展开的工作是：对全国的行政事业性资产的清产核资，做到摸清家底，心中有数。而且，通过分析发达国家国有资产管理的成功经验，我们不难发现，各国资产管理都十分注重资产信息管理。我们只有在摸清家底的基础上，才可能提高国有资产使用效率。
　　首先，完善资产登记制度。界定实际资产规模，并掌握其结构信息，这是加强管理的前提条件和基础性工作。行政事业单位无论通过何种途径，包括用各种资金购置、自制、基建投资、无偿调入或接受捐赠等取得的固定资产，都应登记入账，包括登记总账、分类明细账和填写实物登记卡片，做到账账相符、账实相符，不应存在账外资产。对大型、贵重、精密仪器、设备要按台、件建立技术档案。各单位对固定资产要定期和不定期进行清点，每年必须全面清点一次，对存在的问题要根据不同情况分别进行处理。
　　其次，建立资产信息追踪制度，或建立资产管理的数据库，用完善的信息管理系统对资产进行跟踪管理。该数据库将涵盖行政事业单位中与国有专项资产管理相关的行政事业单位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、车辆信息、资产出租、出借信息、资产调配、调剂信息、国有专项资产收益信息、国有专项资产相关法律、法规、政策等信息。
　　第三，建立资产报告制度。由使用单位或主管部门就资产情况定期汇报，确保资产管理机构、财政部、预算审批机构及时掌握资产动态。
　　（四）加强监督，建立奖惩机制。加强各管理级次之间的监督，尤其是财政部对管理局或主管部门的监督。对于办公租赁费节约的部门，给予节约租金一定比例的奖励，留于部门自用；对管理不善的，可以降低资产管理费用或给予收回管理权的处罚。

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