对中国公共事业民营化可行性和必要性的探讨

来源:用户上传      作者: 侯彦温 董国利

　　随着我国经济的高速发展、人口的增加以及广大公众收入水平的提高,对公共事业建设的投资需求与日俱增,现有公共事业所提供的产品或服务无论在质量、数量上已远远不能满足国民经济的要求。因此,如何调动包括民营部门在内的各种社会资源投入公共事业建设,实现政府主导下社会资金的广泛参与,从而改变单纯依靠财政的单一投融资模式弊端,就成了一个亟待解决的问题,而公共事业民营化改革正是解决这一问题的有效途径。
　　一、公共事业民营化的必要性
　　(一)有利于缓解资金供需矛盾,减轻财政负担
　　近年来,虽然各级政府对公共事业建设的财政投资力度不断加大,但仍难以满足社会发展和改善城乡居民生活水平的需要。其根本原因在于融资渠道主要还是依靠政府财政性资源,利用外资和民间资金的渠道较少。现实的问题决定了公共事业必须进行民营改革,民营化的推行无疑能够使得民间资本通过各种渠道和途径注入到公共事业当中,弥补当前公共事业中普遍存在的资金不足的缺陷,从而打破传统的单一资金来源的局面,形成多元化的投资主体新格局。
　　(二)有利于提高公共部门的运作效率
　　长期以来,由于政府介入、政府垄断、公共事业部门缺乏竞争、冗员过多以及公共事业在实际运作过程中缺乏有效的责任机制、监督机制和激励机制,从而使公用事业部门担负了一些本不该担负的责任,导致生产效率低下、服务质量低劣、成本过高这一不争的事实。而民营化的到来恰恰可以改变这种现状,民营化一方面可以减少政府插手公共部门的机会,使政企真正分开,公共事业的产权得到了明晰;另一方面民营化打破了传统“公共物品”的垄断性供给,引入市场竞争机制,形成了竞争的格局,从而带来了公共部门效率的提高。
　　(三)有利于在公共事业领域引入竞争机制
　　公共事业改革的核心内容就是建立市场竞争机制,但公共事业领域竞争机制的引入和完善与民营化是分不开的,民营化为公共事业领域引入竞争机制提供了机遇。各国公共事业领域改革的实践证明,公共事业领域引入竞争是增加有效供给、提高效率、改善服务、降低价格的最有效的手段。一些公共事业领域开放、引入竞争之后,如果没有多元化投资主体的进入,尤其是产权明晰的民间资本的进入,该领域的竞争局面就很难真正形成并长久的进行下去。因此,为适应公共事业领域开放竞争的进度,必须采取各种措施,鼓励多元化的民间投资主体进入公共事业领域。
　　二、公共事业民营化的可行性
　　(一)我国已出台的一系列政策法规,为公共事业民营化提供了法律保障
　　2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入、公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。2003年10月,党的十六届三中全会《决定》指出:要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年2月24日新华社受权全文播发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域,允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件。以上这些政策法规,确定了民间资本参与公共事业市场准入的范围和进入市场的模式,基本形成了民间投资参与公共事业的政策框架。
　　(二)公共选择理论、产权理论等为PPP模式应用于公共事业领域提供了理论依据
　　公共选择理论认为,没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供,应该打破政府的垄断地位,建立公私之间的竞争;产权理论认为由于产权结构影响个人和组织的行为决策,从而对个人和组织结构的效率具有明显的激励和约束作用。重新构造公共部门的产权结构,适当的吸取私有部门或私有化是解决效率低下的重要途径;竞争理论他们认为公共事业部门的低效率问题主要来自垄断势力,是缺乏有效的竞争造成的。因此,打破垄断结构,引入竞争,建立一个相对公平和有效的竞争性结构,有助于公共事业部门的效率改善。
　　(三)民间资本已具备投资公共事业的能力和经验
　　民营企业经过20多年的改革和发展,已逐渐显露出它在优化资源配置、提高经济效益以及发展生产力、培植地方财源、扩大劳动就业、促进公有制企业转换经营机制、满足社会多样化需求、创造地区经济繁荣、促进社会主义市场经济体制的形成等方面的重要作用,已成为国民经济中最为活跃的经济增长点。实力较强的民营企业已经具备了投资、建设、运营、管理大公共事业项目的能力和经营,能够成为公共事业领域民营化改革中新的投资者。
　　(四)公共事业对民间资本具有足够的吸引力
　　随着民营企业的兴盛,特别是产品市场由供不应求向供过于求逆转之后,一般竞争性行业的资本投资回报率已越来越低,投资风险越来越高,寻求新的投资领域成为必然。公共事业中的大多数行业,具有用户明确、需求稳定、市场前景广阔,收益风险低的特点,因此,为了寻求更大的生存和发展空间,民间投资在巩固和发展原有基础的同时,表现出参与公共事业投资建设的强烈愿望。如果财政资金给予一定的补偿,或者在公众可以接受的范围内,适当调整公共事业服务价格,以确保公共事业投资企业实现合理的利润,公共事业建设就会吸引到大量民间投资。
　　(侯彦温,河北工业大学副教授、武汉理工大学产业经济专业在职博士研究生。董国利,河北工业大学讲师)

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