“十二五”时期国际区域合作的路径探索

来源:用户上传      作者: 黄征学

　　“十一五”期间,我国国际区域合作,特别是国际次区域合作,取得了较大成效。中国澜沧江――湄公河次区域以及中国与中亚国家的次区域合作的范围和层次不断扩展和提高,逐渐形成多层次、多形式、多成分和多渠道的合作格局。为营造良好的外部发展环境,“十二五”时期,我国仍要继续推动国际区域合作深入发展。
　　
　　一、“十二五”时期应该高度重视国际区域合作
　　
　　虽然我国国际区域合作取得了较大的成效,但总体看来还有许多不足。主要表现在:
　　(一)国际区域合作层次比较低
　　国际区域经济合作从低级到高级可分为五个阶段:一是优惠贸易安排(特惠关税区),二是自由贸易区,三是关税同盟,四是共同市场,五是经济一体化。目前,我国参与的具有实质内容的国际区域经济合作有7个,包括亚太经合组织、澜沧江―湄公河次区域合作、中国与中亚次区域合作、图们江次区域合作、上海合作组织、中国―东盟自由贸易区、曼谷协定。同时,我国也积极参与了各类具有论坛性质的国际区域经济合作组织,包括亚欧会议、中非合作论坛、东亚―拉美合作论坛、博鳌亚洲论坛、中国与加勒比经贸合作论坛等等。与其他地区进行的双边FTA谈判也取得了积极成果。当前,与智利、秘鲁的双边FTA已经生效,与澳大利亚、新西兰、南非关税同盟已启动了双边自由贸易协定的谈判。但从总体上看,我国国际区域合作基本还停留在起步阶段。直到2010年,建立中国―东盟自由贸易区,我国参与的国际区域合作才进入到第二个阶段。
　　(二)“十二五”时期国际区域合作的重要性凸显
　　区域合作已成为许多国家应对全球化、融入世界经济的重要策略和手段,区域集团化与全球化已成为当今世界经济发展两大重要趋势。区域经济集团化、一体化与全球化之间的关系并非完全对立,经济全球化的发展需要区域化、次区域合作来补充、促进。后金融危机时代,区域经济集团化有强化的趋势。这是因为,危机使各国都意识到单极世界终将造成世界经济体系的不稳定,而贸易保护主义的抬头使得各国更加清醒认识到全球范围内的自由贸易之路将是曲折复杂的。亚洲各国为在未来的世界经济新格局中谋求更大的话语权,合作的意愿比以往更强烈。同时,此次金融危机中,以中国为代表的新兴市场国家受到空前关注,并且被寄托了拉动世界经济走出泥潭的希望。这些都为中国参与国际经济合作创造了良好的外部环境。而中国通过加强国际区域合作,不仅能缓解能源、资源、环境和区域差距拉大等问题和矛盾,而且可以在区域内树立负责任大国的形象。
　　(三)中国参与国际区域合作已具备诸多利好条件
　　中国作为区域性大国,在推进国际区域合作,特别是国际次区域合作方面有着特殊的利益和举足轻重的地位。从历史上看,中国以文明古国著称;从地缘角度看,中国幅员辽阔,背倚欧亚大陆腹地,面向太平洋,具有广袤的领土和领海;从政治上看,中国是安理会5个常任理事国;从军事上看,中国拥有足够的核自卫力量和相当的陆海空实力;从现有实力和发展潜力上看,中国是正在崛起的最大发展中国家,人口约占世界的20%,经济实力在世界排名第三,出口额跃居全球第一,是吸引外来直接投资最多的国家。中国是世界上为数不多的在经济、政治、军事等诸多领域具有综合实力的大国。经受住国际金融危机考验的中国,其经济基础将得到进一步夯实,国际地位也将得到进一步提高。这些都为我国参与国际区域合作提供强有力的保障。“十一五”期间,国家出台的一系列区域规划都明确了各区域参与国际区域合作的主要对象,部分规划甚至在国际区域合作中有新的尝试。如2007年国务院《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》就首次明确支持设立中哈霍尔果斯国际边境合作中心,以深化中国与中亚国家的区域合作。吉林、云南、广西等省区对开展跨境经济合作方面已开展了大量的前期研究,这些都为我国深化国际区域合作奠定了重要基础。
　　
　　二、对国际区域合作存在的认识误区
　　
　　(一)认为国际区域经济合作应拥有单一机制
　　由于国际组织的多样性和国际政策经济关系的复杂性,国际区域合作除了拥有众多的双边合作机制外,还有多个多边合作机制。如中国澜沧江―湄公河次区域合作就拥有4个主要机制:一是由亚洲开发银行推动的大湄公河(即澜沧江―湄公河)次区域经济合作;二是由东盟高层领导人发起的东盟―湄公河流域开发合作;三是中国于1996年与新湄公河委员会(由泰、老、柬、越组成)建立了正式对话关系;四是由毗邻国地方政府发起的中、老、缅、泰毗邻地区小区域经济合作。各机制都有自身的特点,都能以不同的方式满足其成员国的需要,但多重机制并存也会产生许多交织在一起的协定义务及对问题的不同处理方法,很容易造成增加交易成本、扭曲贸易规则以及破坏多边体制的系统完整性等不良后果,这使政府越来越需要在相同的政策领域应对不同的规定,造成一定的风险。因此,有必要详细了解各国参加的区域合作机制情况,厘清各国在各机制中已做出的承诺,从而制定出适合区域经济合作的计划和措施,使整个区域更加协调有序。
　　(二)认为国际区域经济合作的主体仅仅是政府
　　国内外的经验都表明,仅仅依靠中央政府和地方政府以某种方式联合起来,建立对话和合作机制,国际区域经济的合作是难以持续下去的。只有打破行政区政府的主导,发挥市场主体作为基础和主要推动作用,建立“官产学”模式的区域经济合作,才具有持久的生命力。中国的国际区域合作,特别是国际次区域合作,推进速度缓慢非常重要的原因就是研究机构和企业的参与度还比较低。因此,政府应组织相关研究机构加强国际区域合作的研究,为政府决策提供参考,为企业投资提供服务。
　　(三)认为国际区域经济合作的最终目标是缓解我国能源问题
　　随着中国能源安全、资源短缺问题越来越严峻,国家在国际区域经济合作中,有保障能源安全、资源安全等战略性问题的考虑。但这并不是问题的全部,特别是国际次区域合作方面,能源问题甚至不是主要问题。中国和周边国家参与次区域合作的地区在本国内大都属落后地区,为了寻求经济较快发展,政府发起和推动了有关的次区域经济合作。这表明推动次区域合作的最初动因是通过扩大对外开放,促进边疆地区经济发展。当然,由于这些合作大都处于各参与国的边境地区,因此也带有相当的军事安全色彩。
　　(四)认为次区域合作是特惠关税区的低级形态
　　从关税水平是划分经济一体化等级的重要标准这个角度看,次区域经济合作不属于经济一体化的范畴,其核心并非关税以及投资和贸易壁垒问题,而是区域经济发展中的合作。这就决定了次区域经济合作的下一级的演进方向不会是“特惠关税区”。次区域合作程度的加强主要体现在它的可扩展性上,包括“自身空间领域的直接延扩”或“通过溢出和扩散效应向区外国内腹地辐射,带动成员国内其他地区经济发展”两个方面。这意味着次区域合作的关键问题不在于贸易、投资等领域,而是区域经济的发展。
　　
　　三、“十二五”时期加强国际区域合作的政策建议
　　
　　(一)加快产业结构调整升级,深化国际区域合作
　　加快产业结构调整升级步伐,保持边疆地区对次区域内其它国家的经济优势和产业优势,提高边疆地区的竞争力。充分利用国家给与的特殊优惠政策,吸引一批具有技术和资金优势的大企业进入,带动区域内产业结构调整升级。发挥边疆地区的比较优势,发展特色经济。以旅游、物流的合作为突破口,寻求次区域内服务业的合作。

　　(二)建立健全地方性法规,促使合作的进一步规范化
　　地方性法规的不规范已经成为制约国际区域经济合作的因素之一。因此加强地区制度建设是国际区域合作的当务之急。科研机构应该加强对国际区域合作的综合研究,为国家和地方政府提供更好的开展周边国际区域合作提供咨询建议,逐步规范合作的机制。
　　(三)谋求国际经济组织各方面的支持
　　各区域应该注意利用国际组织的超国家性,使其充当各国之间组织协调人的角色。有效地化解各国在开发过程中出现的利益矛盾。另外,国际组织的资金相对于其他贷款具有更低的商业风险,它的注入可以在一定程度上缓解区域内资金不足的问题。
　　(四)加强对次区域合作的协调和管理
　　建立次区域合作的平台和权威性机构,将国际区域合作纳入制度化轨道。为更好地协调并解决国际合作中存在的问题,建议商讨建立次区域经贸合作机构或协调委员会,作为政府间官方机构,以增强决策力、权威性和协调能力。首脑会议或协调委员会是次区域最高决策机构,下设常设机构――联络处负责日常事务。探索建立类似于PECC(太平洋经济合作委员会)性质的次区域官、民、学三位一体的论坛和协调、协商机构,可称为“××次区域经济合作与发展论坛”,讨论和协商解决次区域经济合作中的有关重大问题。
　　(五)举办形式多样的经济活动,争取更多的区域外投资的流入
　　开展跨国的区域经济合作研究,扩大次区域的影响力。组织建立区域经济合作网站,向社会提供系统、全面的次区域合作信息、区域内各国家投资法律法规和资料等,为企业联合开拓市场创造良好的条件和信息服务。加强次区域内各成员国协调沟通,开展会议会展筹备工作。以这些重要国际会议会展为契机,加大招商引资的力度。
　　(六)对不同的次区域采取不同的合作模式
　　图们江地区开发受国际政治因素影响,特别是朝鲜半岛局势存在较大的不确定性,双边合作应以地方政府合作为主,建立珲春―罗先―哈桑跨国经济合作区,形成双边或者三边跨国经济合作区。同时,继续发挥联合国开发计划署的作用,促进东北亚地区双边和多边合作向前推进。澜沧江―湄公河次区域经济合作应当以多边合作为主,在深化交通、能源、电信、人力资源开发、投资、贸易、旅游、农业等领域合作的同时,进一步明确环境、卫生、禁毒等领域的合作项目、合作方式和行动计划。中亚的合作以双边合作为主,逐渐向多边合作方向拓展。通过能源开发项目,提高经济合作水平,同时扩大边境贸易、旅游等方面的合作。借鉴澜沧江―湄公河次区域合作经验,研究筛选出对合作方都有利的合作项目,制订出合作规划,并纳入合作方的计划盘子,认真实施。
　　(作者单位:国家发展改革委国地所)

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