浅谈我国转移支付制度的完善
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作者: 吴 娜 李幸濛 张 颢
摘要:从现代财政的发展趋势来看,转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程,不仅制度设计本身难度大,在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。文章就目前我国财政发展状况进行分析,就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题提出若干看法。
关键词:转移支付;因素法;财权;事权
一、我国财政转移支付快速发展
自1994年我国实行分税制以来,财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看,主要表现在以下方面:一是中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来,中央对地方的转移支付数额逐步增大。二是转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化,主要形式有:体制补助(或上解);专项补助;结算补助(或上解);税收返还;公式化补助。三是省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。四是转移支付效用得以充分发挥。中央转移支付资金分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区。
二、现行财政转移支付制度存在的问题
一是事权划分不够明确,财政支出范围界限尚不够清晰。二是财政转移支付种类过多,转移支付结构不尽合理。三是转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。四是转移支付的政策导向尚不够明确,有效转移支付支出不足。五是财政转移支付监督机制不够健全,转移支付资金的使用缺乏有效制约。六是转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。七是转移支付的分配不规范,带有相当大的随意性。八是省以下财政转移支付制度有待完善。
三、对完善我国转移支付制度的建议
第一,准确界定转移支付制度的政策目标。具体而言,即理顺政府间财政关系、均衡地区间财力差距,使全国各地的居民平等地享有政府提供的各项公共服务。
第二,调整优化转移支付模式。借鉴部分西方国家的经验,逐步尝试以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅的转移支付模式。其中,纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标,以专项补助和特殊补助为主;横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题,以一般性转移支付为主。
第三,归并完善转移支付方式。一般性转移支付的调整方向:一是将与财力均等化政策目标不相适应的税收返还并入一般性转移支付。二是将种类繁多的体制补助、民族地区转移支付、其他补助、原体制补助、税费改革转移支付、结算补助等项目逐步并入一般性转移支付。专项转移支付的调整方向:一是结合中央和地方事权的重新界定,除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助外,其余属于地方事权的项目一律取消。二是明确专项设置的宏观经济调控职能和阶段性,将需要永久保留的专项并入一般性转移支付。三是合理选择要求地方配套的专项,配套要求应充分体现政策引导意图,并考虑地方财政的承受能力。
第四,合理划分各级政府的事权与财权。应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。全国性的公共物品应由中央政府提供,地方性公共物品应由地方政府提供,并根据省、市、县、乡(镇)的分级框架,实行层次化管理;对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程,上级政府应在一定程度上介入和参与,并以法律形式确定各级政府的事权范围。其中有些公共物品的外溢性极强,受益范围并非仅局限于本区域,由多级财政共同承担。加快财政转移支付制度的立法工作,加快“费改税”改革步伐。
第五,规范转移支付的分配方法,用“因素法”替代“基数法”。根据因素来衡量各地的财政地位,以公式化的形式确定各地的转移支付额,提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,规范中央与地方之间的财政关系,避免讨价还价现象,提高财政管理的科学化程度。
第六,注重转移支付的管理机构、监督机制和法制化建设。首先,成立权威性的转移支付管理机构。一是成立专家委员会,在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督。二是设在财政系统内部的执行机构。其次,建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面,设计一套科学合理的效益评价与考核指标,据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核;另一方面,建立一套行之有效的监督制约体系,对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈,确保资金使用效益的最大化。再次,加强财政转移支付制度的法制建设。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来,必须遵从法制化的原则。
第七,规范省级以下政府财政转移支付。中央政府对省级政府放权,让其在经济发展方面享有较大的自主权,省级政府应根据本省内部地区经济发展的状况,确定各地区是否应予以补助、给予补助的额度等具体事务。省以下财政转移支付的设计,应在考虑本地实际情况的基础上,尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调,形成一个完整统一的财政转移支付体系,实现财政管理体制基本框架在全国范围内基本一致。均等化的转移支付主要针对县级辖区,尤其是贫困县。中央政府将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府,这样可以避免或减少省和市级政府的截留。
参考文献:
1、郭振乾等.中外专家论财政转移支付[M].中国财政经济出版社,2003.
2、黄佩华,迪帕克.中国:国家发展与地方财政[M].中信出版社,2003.
3、龙朝晖,邓建新.政府间财政转移支付:问题及政策建议[J].改革研究,2005(7).
(作者单位:军事经济学院研究生三队)
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