我国农业补贴存在的问题及建议
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作者: 张 山
摘要:农业补贴是政府对“三农”支持与保护的重要手段之一,文章通过简要介绍农业补贴内涵及政策支持近况,主要从补贴结构、补贴管理、农业保险机制、补贴法律这四个方面来分析当前农业补贴中存在的问题,并针对这些问题提出相应的建议。
关键词:农业补贴;问题;建议
农业是人们的衣食之源和生存之本,是一切经济活动的基础,是人类社会可持续发展的保障。由于农业是一种社会效益、生态效益大、自身比较经济效益低、高风险的弱质性基础产业,在市场竞争中处于不利地位,使得纯粹市场调节很容易出现市场混乱和经济波动,导致“市场失灵”。因此,发展农业既要发挥市场配置资源的基础性作用,又要加强政府对农业的支持和保护,其中最重要的一种手段就是农业补贴。
一、农业补贴内涵及政策支持近况
(一)农业补贴内涵
农业补贴是政府运用财政资金给予特定对象、特定环节的导向性支出,是实现特定目标的财政支农政策手段,也是国际上普遍应用的对农业的支持保护方式。从农业补贴的资金来源看,农业补贴就是财政对农产品的生产、流通和贸易活动进行转移性支付;从农业补贴所发挥的作用看,农业补贴主要采取导向支出的形式,调节利益关系,发挥政府对特定群体如农民、对特定区域如粮食生产区,特定品种如粮食、棉花和特定环节如生产、流通的支持和补偿的作用,实现政府的特定目标。目前我国已初步形成了以农业生产性补贴与农民收入性补贴相结合、综合补贴与专项补贴相配套的农业补贴政策框架。
(二)近年来中央“1号文件”对农业补贴的政策支持情况
2004年中央“1号文件”明确提出要“强化农业支持保护”、“促进农民增收”;2005年中央“1号文件”强调指出要“加强农业综合生产能力建设”;2006年中央“1号文件”指出要“稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策”;2007年中央“1号文件”又明确指出,“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上,要不断巩固、完善和加强各种农业补贴,并逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。”2008年中央“1号文件”提出“继续加大对农民的直接补贴力度,增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补;扩大良种补贴范围;增加农机具购置补贴种类,提高补贴标准,将农机具购置补贴覆盖到所有农业县。”2009年中央“1号文件”提出“较大幅度增加农业补贴”;2010年中央“1号文件”提出“继续加大国家对农业农村的投入力度;完善农业补贴制度和市场调控机制。”由此可见,中央对“三农”越来越重视,且资金投入也逐年增加(见表1),补贴范围扩大,补贴标准提高。
2004-2009年,中央财政“三农”投入26553.9亿元,且呈逐年增长趋势,年均增长22.49%(见图1)。2009年,中央财政用于“三农”的支出合计7161.4亿元,比上年增加1205.9亿元,增长20.25%,粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项达1230.8亿元,比上年增长19.4%,其中粮食直补安排190亿元,增长25.8%;农资综合补贴安排756亿元,增长5.6%;大幅增加农机具购置补贴,安排130亿元,增长2.25倍,补贴种类由9大类扩大到12大类,覆盖到全国所有农牧业县;增加农作物良种补贴资金规模,在已实现水稻良种补贴全覆盖的基础上,进一步扩大小麦、玉米等良种补贴范围,安排154.8亿元,增长25.4%。
二、农业补贴中存在的问题
农业补贴政策对我国“三农”问题的解决具有积极的推动作用,能稳定农村经济、调节收入分配、促进增粮增收,推动农村经济又好又快发展。但也存在一些问题,本文主要从以下方面展开论述。
(一)补贴结构不合理
农业补贴结构不合理,一些补贴力度也不够。我国目前对农业多环节、多类别的补贴几乎涉及农产品生产与流通的全过程。由于补贴面较广、补贴很分散,各环节、各类别上所获得的补贴数额很少,农业补贴的作用因此难以集中发挥效能。农业补贴比较集中的粮棉补贴方面,虽然已开始有选择地补贴某些优质品种,但不够稳定,农业产业化的龙头企业依然面临财政金融支持乏力的问题。在农业补贴结构方面,一般政府服务中对农民培训的支出比例很低,直接导致农民的人力资源匮乏;农业技术推广补贴力度不大,进展迟缓;市场营销服务未明确给予补贴性支持,呈现短缺态势;检验服务因补贴资金缺额大,检验设备比较落后,难以满足农产品进出口及国内生产的需要;自然灾害救济支付、环境计划下的支付与地区援助计划下的支付等投入有限,补贴也不多。
(二)补贴管理不科学
一方面,目前我国农业财政资金实行分块管理,有限资金形不成合力。农业基础投资主要由发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理;农业科研费用主要由财政部和科技部与农口主管部门共同管理;支援农村生产支出、农林水汽等部门事业费、农业综合开发资金由财政部或财政部与农业主管部门共同管理;农产品补贴由财政部或财政部与流通部门共同管理。这种管理模式涉及部门众多,容易导致政出多门,协调困难,不利于资金的统筹安排和使用,补贴效率难以提升。另一方面,农业补贴资金跨政府层次过多,政策执行成本高。根据资料,县级相当一部分农业投入靠上级政府(中央、省、市)下拨专款。这种资金配置方式,拉长了信息反馈的链条,在当前政府间转移支付规范性差、透明度较低的制度背景下,加上部门本位主义、地方保护主义的影响,争取上级资金支持的交易成本高,容易引起寻租活动。而且资金在层层下拨中由于监督机制不健全,容易被占用,导致补贴资金流失。
(三)农业保险机制不完善
农业保险是管理农业风险、保障农业生产的有效措施,农业灾害发生的频率高,预防和施救措施作用有限,一旦发生就必然对农业生产造成破坏,这就特别需要政府给农业生产予以保障。要实现农业保险业务的财务平衡,保险费率会很高,靠农民自身难以承担。因此,需要财政提供一定比例的补贴,帮助农民支付保费,缓解农业保险的供需矛盾,使保费达到保险公司和农民都能接受的水平。2009年,中央财政共安排保费补贴资金预算79亿元,比上年增加近60%;农业保险共支付赔款102亿元,为2186万户次的受灾农户提供了保险补偿。但是农业保险机制还不完善,补贴的品种和范围还有限,巨灾风险防范机制还未建立。
(四)补贴法律不健全
我国缺乏明确的立法来实施农业支持政策,致使我国农业补贴政策不系统、不稳定、不持续,具有明显的随意性。尽管2002年修订的《中华人民共和国农业法》第三十八条规定“中央和县级以上地方财政对农业的总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”,但由于财政紧张,加上《中华人民共和国农业法》的规定比较笼统,没有明确管理办法和监督机制,实际执行操作和监督比较困难。近年来实行的中央一号文件、部门规章,带有明显的应急性和随意性特征,缺乏明确的长远性的法律规范和制度约束,难以形成对农业保护及农业补贴的长效机制。
三、完善我国农业补贴的建议
(一)调整农业补贴结构
当前围绕农民增收和提高农业竞争力的目标,重点实施能降低农产品生产经营外部成本的投入补贴,注重投向改善农业生产的基础设施条件、支持农业科技进步、支持产业结构调整和农业社会化服务体系建设、支持提高农民组织化程度、提高农民素质、增加农业生态环境保护的投资强度等方面。同时还应采取多种形式的农业补贴手段和方式。除了财政拨款外,还应通过完善财政贴息制度、资金配套投入、税收优惠及减免、发行政府债券等手段,发挥财政投资对农业扶持、倡导的功能,引导银行、企业、个人投资农业项目,逐步建立多渠道的农业投入体系。
(二)建立农业补贴综合管理体制
现在各项补贴分散在不同的部门掌管,容易出现“各唱各的调”的现象。努力整合各类补贴使之产生“共振”,当是我们完善农业补贴制度的应有之义。应强化农业部的职能,或成立一个专门负责农业补贴的部级单位或部级的监管部门,整合财政补贴资金,集中财力办大事,集中、高效、协调财政农业补贴,解决目前农业补贴多头管理,以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的问题。在财政补贴资金运用的监管上,对兼营政策性和商业性两类保险业务的政策性农业保险公司,财务上必须实行分别管理、独立核算,设立专门的核算及监管部门,制定核算及监管的原则、程序。
(三)完善农业保险补贴政策
要采取切实有效措施,强化政府的管理职能和宏观调控手段,在确定政府补贴性农业保险政策的基础上,设计一套政策支持型的农业保险实施方案,并组建政府支持的政策性农业保险公司,由政府对公司的运营和管理进行补贴,同时承担入保农户的部分保费,逐步建立农民收入风险保障机制。一方面,积极扩大农业保险保费补贴的品种和范围,使更多的农民能享受到农业保险的保障;另一方面,不同区域之间的发展应采取不同的补贴策略,主要是针对区域选择有梯度的保险保障水平;最后,在农业保险的补贴中采取直补农民与补贴企业双向投入的策略,既可直接向农民提供补贴保费,又可对企业的管理保险业务的支出费用予以补贴。
(四)建立健全农业补贴的法律制度
发达国家的农业补贴政策都是通过法律形式实现的,这样可以保证农业补贴政策的连续性和稳定性,也可节约政策制定和执行成本。而我国的农业补贴政策大多是通过“一年一个文件”的形式出台的,这不利于农民形成“政策稳定”的预期,“政策会不会变”的疑虑会影响农民的长期生产决策。因此,建议尽快制定《农业补贴法》,使我国政府对农业的管理尽早纳入制度化合规范化的轨道,以保证农业补贴政策的连续性和稳定性,节约每年政策制定、动员、宣传和执行的成本。
(五)完善农业补贴政策的配套措施
一是要加大农村教育发展,培养农村劳动力的知识技能。农村居民收入增长机制中从义务教育中获得增收的能量会随着时代进步逐渐减弱,因此,对接受义务教育之后的农村居民进行新的教育投资,加强农村居民的继续教育、职业教育对农民增收具有重要意义。二是要建立农村特困家庭补贴制度。在逐步推进农村最低生活保障制度的基础上,主要针对缺乏劳动力而导致生活、生产十分困难的家庭,以帮助他们维持生存和教育需要。三是要提高农民组织化程度。建设专业性农民协会或合作组织,使其成为农民权益的代表,能够将分散的农户组织联合起来。作为政府与企业间的桥梁与纽带,通过专业性农民协会或合作组织,能够改善行业服务,规范市场交易与自律行为;同时维护农民利益,调解仲裁有关农业保护、农业补贴及贸易的纠纷。
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(作者单位:重庆市合川区林业科技推广中心)
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