“城中村”整治规划探索

来源:用户上传      作者: 董　伟　郭秋兰

　　摘要：“城中村”既非传统意义上的乡村社区，又有别于“贫民窟”，它是自20世纪90年代初期，我国不少大、中城市建成区和城乡结合部突显出来的一类异质于现代城市的聚居区。目前，“城中村”在发展中呈现的混乱、无序已经严重影响了城市有机体的正常运转，对其改造要求也日益迫切。文章主要就“城中村”目前存在的类型和整治措施进行探讨。
　　关键词：“城中村”；土地；城乡结合部；整治规划
　　
　　一、引言
　　
　　全球范围内的城市化是城市文明的渗透过程，并伴随着一系列的社会变迁，表现为城市数量和非农业人口的增长以及大的都市区和都市群的形成。这一过程中城乡关系的变化、乡村-城市的转型是各国发展不可逾越的阶段。但因各国受不同的城市历史、经济制度等的影响而以不同的形式展开。自1980年以来，伴随着我国工业化和市场经济的发展，全国城市化进程明显加快。在1978-1998年的20年中，全国新增建制城市475个，城市化水平明显加快。“城中村”就是在我国转型背景与快速城市化过程中所产生的一种特有的居住空间现象。
　　（一）“城中村”概念的界定
　　“城中村”是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊的地域现象。“城中村”位于建成区内，享有城市的某些基础设施和生活方式，但仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制。它在经济、社会、土地利用、建设景观等各方面处于明显的乡村-城市转型过程之中，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村社区特征。
　　（二）“城中村”现状
　　“城中村”从出现开始，就主要是以问题的形式而存在的。作为“都市里的村庄”，与城市社区和传统农村社区相比，“城中村”以下诸多问题：社会经济结构城乡二元化；规划滞后，建设混乱；就业和村民发展问题突出；人口构成复杂，社会治安和教育问题严重。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“瘤疾”。
　　
　　二、目前存在的类型
　　
　　结合各时期形成的“城中村”目前在城市中的分布和发展形态来看，整体虽呈现一定的零散，但从“城中村”作为具一定人口经济规模的聚居点在城市中的地位来看，却已经显示出城市集聚效应对其发展的影响，也显示了其自身的阶段发展类型，可以归纳为以下几类：
　　一是位于城市建成区内部，已经完成土地转型（包括已完成村转居，但保留宅基地和虽未转居，在用地性质中已经没有农业用途的“城中村”），以第三产业为主导，将要融入城市体系中的“城中村”。
　　二是位于城市内缘区的城市建成区周边，正在进行土地转型，第三产业在产业结构中的比例上升迅速，将要被纳入城市建成区内部的“城中村”。
　　三是位于城市内缘区的城乡结合部中或内缘区与外缘区交界处，其土地已经或正在被城市新的功能增长点利用，进行跳跃式转型的“城中村”。
　　这几种类型也说明，“城中村”未来的发展是与其目前和今后所处的区位条件是分不开的。
　　
　　三、整治规划措施
　　
　　（一）整治的必要性与难点
　　“城中村”目前尚无统一规划指导下的土地利用和建设活动，给城市带来的负面影响在不断增加，而经济实力和区位较优越的村庄在新的建设中，急需城市统一规划的指导来理顺城市，更新与旧村改造、新村建设的关系。
　　目前“城中村”整治的难点集中在以下几点：“城中村”土地（包括少量耕地、闲散地和宅基地）在城市建成区基本呈不连续、无规则分布，且所有权混乱，给更新改造过程中土地的获得、利用和规划的实施造成困难；城市基础设施投入在不断进行，在城市土地极差地租及房地产开发影响下，“城中村”更新改造的资金平衡、有关赔偿安置基准的认定遇到困难。随时间的延续，“城中村”土地既得利益不断滋长村民的“食利”惰性，更增加了改造的难度；“城中村”村民素质与城市社会经济发展要求存在相当差距，就业处于弱势，城市对这些特定人口的消化遭遇下岗流，加上仍具一定活力的农村政策，使城市政府过去多采取回避矛盾的态度。大量转居人口的收入来源、就业安置和社会保障体系的建立是现实的最突出问题。
　　“城中村”土地的“硬”约束与现实中的“软”执行暴露出，应该制定相应的政策，根据土地本身价值来实现土地的最佳收益，从而带动“城中村”土地与城市其他用地的置换来达到改造开发的目的。
　　面对一系列错综的矛盾，重要的是认清矛盾产生的根源，即它们相互之间的联系和联系的纽带。只有把这些主要矛盾和联系纽带理清，我们才能有的放矢，才能认准“城中村”改造的目的，从而制定相应的整治计划。
　　（二）整治规划措施
　　政策法规是使“城中村”改造得以实现的必不可少的外部因子，而真正能带动“城中村”改造的内部诱因是“城中村”自身的条件，包括其区位、可利用资源状况等。其中土地是实现“城中村”改造的最为有力的条件之一。用土地本身的价值作为“城中村”改造的协调因子，也有利于实现城市与“城中村”关系的整合。根据“城中村”特征和存在类型分析，拟订相应的整治规划措施如下：
　　第一类“城中村”：结合土地置换的改造位于城市建成区内部的“城中村”。它们已经没有耕地，现有土地主要用于居住和依托城市而建立的市场、商业、租赁等，从土地利用形式上已经完成土地转型。这类“城中村”可以利用城市土地置换调整的契机，打破土地的封闭状态，通过流动的城市土地市场达到“城中村”土地的有效配置，实现土地收益的最大化。“城中村”土地评估阶段的公正、合理、有效是这类“城中村”改造的现实关键因素。旧村改造与城市更新改造的结合是“城中村”面貌改善的契机。城市更新改造必然带来原有土地利用方式和强度的调整，“城中村”土地作为未经开发的“生地”，既可提供城市更新中的后备用地，完善其整体布局，又可在开发中实现其最佳利用、发挥增殖潜力。通过原地拆迁改建、易地安置重建，逐步引入城市住宅建设标准和小区配套化设施管理，实现“城中村”空间物质形态的彻底转变。通过合理的置换和补偿，原有“城中村”居民在迁入新型城市社区后，可以享受完善的配套设施和优美的环境。在具体操作中，建议城市政府把握对土地所有权交易市场的控制，这样有利于对“城中村”土地统一整备和统一规划的实现，由政府进行前期的开发后，通过协议、招标或拍卖形式出让地块，尽量减少划拨，保证土地收益的获得。所得土地收益用来协调各方利益，保证村民得到合理安置和补偿。例如，珠海市近年来，通过合理的补偿和盘活“城中村”土地，带动了“城中村”改造的有效进行。如居民合法住房按建成年份以1∶1至1∶2的面积比例进行补偿；旧村居民的原有宅基地，给换发房产证，成为商品房，可直接进入市场交易；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。
　　第二类“城中村”：控制无序蔓延，引导其有序发展。位于城市建成区周边，正在进行土地转型的“城中村”，其发展与城市的扩展有直接的关系。扩展带来城市用地和原有农村农业用地、非农建设用地之间的空间矛盾和竞争。处理好城市建设发展用地与农村各项用地的关系，在城市总体规划和土地利用规划的指导下，及早控制和安排城乡结合部的土地利用，是预防第二类“城中村”土地利用无序蔓延的前提保证。政府应适时地制定这一区域内农村土地的征用计划，加强对征地农村宅基地的管理，结合城市建设，引导村民进行都市化的旧村改造，改变过去避绕的做法。制止无序建设活动的蔓延，是现有城市治理“城中村”最为紧迫的整治环节，在第二类“城中村”的整治中尤其重要。相关的法律法规的制定则又是这一环节的关键。制定过程中应按不同发展状况的“城中村”来区别对待。“城中村”的建房活动以早期纵向加盖、中期横向扩充与加盖并举、晚期独户多层楼房密集林立为特征，对于“城中村”的这种建房活动如不及早控制和引导，必将加重未来整治的难度。对于后开发城市，这类“城中村”中设立市场或扩建市场用地是引起其蔓延的一个诱因。所以在规划控制中，应合理配比各项用地。在村民新的建设改造活动中，引导其集约利用土地，及时配套各项设施，使建设标准逐步向城市型过渡。政府部门是其中的重要角色。应以积极引导为主，避免消极控制。改造初期一定会面临宣传、动员和相关优惠政策的制定等工作，如果把优惠政策的享受和控制目标相结合，不但有利于遏制旧村无序建设的进行，还能调动人们改造的积极性。政府与改造“城中村”的沟通也是“城中村”改造工作贯穿始终的环节。设立合适的中间机构来协调两者的联系，达到信息的畅通是必需的。“城中村”所属区政府可以担当这一角色。这样，不但可以简化改造中涉及的层级和程序，各区也可以针对自身发展情况，合理引导“城中村”的发展。

　　第三类“城中村”：开展城郊村镇规划，建立城乡生态系统。对已经进入城市规划区内部的村庄，缺乏适时、有效的管理，使城市政府丧失了对“城中村”土地统一管理的主动权。已经暴露的问题提醒我们关注演变中的城乡交错地带，及时、全面地制定城乡土地利用和开发规划。位于城市内缘区的城乡结合部中，其土地已经或正在被城市新的功能增长点利用，进行跳跃式转型的“城中村”，曾经是分散在城市远郊的一个个自然村。在郊区城市化的进程中，它们被赋予新的活力，在给城市功能分散提供空间的同时，实现着自身的转型。如何预测城乡结合部的村庄、集镇在未来城市发展中的地位，城乡土地利用、基础设施建设如何有效衔接等一系列问题，显示出这类“城中村”现象背后城郊规划的重要性。部分学者已经提出城郊村镇规划、中心村规划等针对城乡结合部规划的原则，主要是在这类村镇发展的过程中，从规划标准上考虑与未来中心城市发展的衔接，防止无序、不符合规划的开发建设行为的出现。城市边缘区在经历城市边缘工业化、城乡经济混合增长、城市经济结构提升、乡村经济结构蜕化的阶段中，优化这一地带的布局和衔接，保证农业一定的持续发展，营造城乡生态系统的发展空间，对于每一个城市来说无疑都是有益的。在我国目前的发展阶段，城市经济的发展是带动国民经济发展的主要方面之一。从而各级城市必将处于快速的开拓阶段，这就对城乡规划和生态环境的保护提出了新的要求。原有的城市规划和村镇规划各执一方、兼具城乡特色的城乡交接地带的规划力度跟不上的局面必须打破。
　　这3种整治措施虽然针对“城中村”3种不同的发展类型，但对于不断发展中的城市和动态演化中的“城中村”来说，必须结合“城中村”的演化趋势，针对自身的情况综合考虑和运用以上的措施。
　　
　　四、结束语
　　
　　本文所提出的改造措施主要是从土地使用、规划控制角度来制定的“城中村”整治规划，其他方面的配合也是必不可少的。如对即将转制的村民在过渡期间的管理和服务，对转制村民如何把城市社区管理制度逐步引入新的社区之中，转制村庄原有集体经济组织如何实现向现代企业制度的转型以及对外来人口的安排等。这些说明“城中村”整治规划是一项需要政府、村民、规划人员、开发商等众多方面协调的综合工程，以上提出的措施只是在“城中村”整治途径上迈出的有限步伐。
　　
　　参考文献：
　　1、李娟.城中村改造模式探索――以武汉市城中村改造为例[A].建设社会主义新农村土地问题研究[C].2006.
　　2、郑庆昌,钱鼎伟.城中村:农村城市化的困境与出路[J].理论参考,2006(1).
　　（作者单位：江西新余高等专科学校）

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