城中村失地农民社会保障调查与研究

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　　摘要：随着经济的不断发展，我国的城镇化进程不断加快，大量的农村土地被征用，在农村中失地农民也越来越多，这一新出现的社会群体亟需法律的保障，为了更好地保护失地农民的社会保障权利，建设公平正义的社会主义和谐社会，文章通过对失地农民的现状分析，从目前的经济环境下对失地农民的养老、医疗、社会救助等社会保障具体方面进行阐述，分析得出失地农民对目前我国社会保障制度发展的具体要求以及对社会保障制度中满意率较低的方面，并结合社会保障相关知识对这一问题提出切实可行的解决意见。
　　关键词：失地农民;社会保障法;法律制度;社会保障
　　一、城中村失地农民社会保障的发展
　　作为农业大国的中国，在五千年的历史文明发展中，土地都是农民生存的根基和发展的基础，土地和农民之间存在着最大的利益关系，土地也对农民的个人及家族发展有着巨大的意义。在我国的城市化进程下，失地农民就作为社会的弱势群体不断出现，对失地农民的社会保障制度也经历了较长的发展时期。计划经济时代的中国，失地农民的社会保障问题可以得到較大的关注，当时的中国政府对失地农民采用招工安置的方法，把大多数的失地农民安置到国有企业中工作，实现了从农民到工人的转变，之后通过对国有企业工人的社会保障，保护失地农民的社会保障权利得以实现。但长期的发展造成人数的滞胀，随着社会经济的发展，大量的失地农民得不到合理的安置，同时我国公共设施和房地产等非生产项目的发展又占用了大量的土地，社会主义市场经济的出现也对此类的安置保障方法造成巨大的冲击，目前我国对失地农民的社会保障主要采用了一次性的货币安置方法，但是这一方法仍存在着一系列的问题。依照我国目前出现的失地现象观察，失地的原因主要分为三种城市化的进程被征地，在我国的户籍制度改革过程中，二元化户籍制度已不复存在，住在城市郊区离城市距离较近的农民，他们的农村户口逐渐变为城市户口，在被征地的过程中，他们往往会得到较高的补偿款，因此这一部分失地农民选择城市务工或者转为经商者，且大多数人仍然保留着自己的宅基地。公共设施建造被征地，为了建设道路，发展社会公共设施，通过不多的补偿金被置换的农民，他们往往居住的地方离城市较远，信息交流不便捷，往往都只具备少量的谋生方式和手段，劳动模式单一，生活状况也比较困难，因此他们对社会保障的需求是巨大的。工业的发展被征用，在工厂的发展中被征用土地的失地农民，大多数可以作为占地工，这一方式可以对他们的土地被征用后，继续稳定生活有一定的帮助。三类失地农民进行比较，城市近郊的农民在失地后，他们对新生活的适应和家庭稳定都能比其他两类失地农民情况好，也会有少量的失地农民因此变得生活富裕。
　　对于失地农民来说，生存的社会保障也是非常必要的，在很多情况下，失地农民的生存条件和环境都面临着巨大的挑战。其次，失地农民的养老、医疗、教育等社会保障也十分需要，部分失地农民的最低生活保障，在失地过程中的相关法律援助等都需要社会保障制度的关注和保护。在这些社会保障曾出现问题的国家中可以看出，对失地农民进行再教育和职业技能培训能够很好地解决他们继续生活的问题，同时也可以更好的发挥非物质性的社会保障的意义。在美国的社会救济发放中，接受社会救济者往往会被问到是否曾接受过某种职业培训，从而对他进行判断评定。通过这一经验的学习，可以大面积的解决失地农民失地失业的问题，为他们的稳定生活创造必要的条件。但是就我国失地农民的发展现状看来，在这一方面的努力还远远不够，对于失地农民的社会保障体系的建立和完善还要不断地探索和坚持。在1952年国际劳工组织颁布的《社会保障（最低标准）公约》中 ，在失地农民社会保障内容安排的选择上，主要采取的是“一揽子”安置模式，也就是对于失地农民的社会保障内容安排主要包括最低生活保障、医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的“一揽子”保障体系。可是就我国现阶段的社会经济发展状况看来，平均主义的“一揽子”保障体系的建设似乎是非常不明智，同时结合各个地区的失地农民生活现状来观察，各地区时期农民的社会保障需求有着不同，失地农民对于社会保障需求需要一个分等级和层次的安排和实施。
　　二、城中村失地农民社会保障存在的问题
　　根据现阶段已经出台的法律法规来看，在专对失地农民的社会保障方面出台的法律只有2007年出台的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，在这一《通知》中及规定五个部分 ：进一步明确被征地农民社会保障工作责任、确保被征地农民社会保障所需资金、严格征地中对农民社会保障落实情况的审查、规范被征地社会保障资金管理、加强被征地农民的社会保障工作的监督检查。这种笼统性的规范并不能具体实际的保障征地农民的问题，而且制定时间较早，和当前的经济发展状况也不相适应。
　　（一）养老方面
　　失地农民的养老问题是失地农民最关注的问题，在传统的养老思想的禁锢下，失地农民往往保持着最初的“养儿防老”的思想，家庭养老是失地农民养老的首要选择，在我国的养老保险发展过程中城市和农村养老保险虽然有了很大的进步，但是对于失地农民这一特殊的利益群体，国家还是缺乏关注，应当在失地农民的征地所得时，对他们的养老保险进行统一收纳管理，采用这样的模式需要社会保障法的支持，需要负责任的政府和社会保险机构的支持，从理论上讲，这样的措施才能对失地农民进入城市后的养老保险发挥作用，从而使他们的生活得到保障。目前失地农民进入城市后进入城镇养老保险，需要补缴大量的金钱，往往超过了这一群体和保护机构的承受范围，现阶段二元化的社会保险缴纳措施是造成这一复杂情况的根本原因，很大程度上影响了社会的稳定和谐。
　　（二）医疗方面
　　失地农民的医疗保险都是进入新型农村合作医疗体系中，在新农合的医保中，一般的筹资模式都是个人缴费加上各级财政的补贴构成，在各个地方的具体筹资水准又根据当地的经济发展、参保人群的医疗消费以及居民家庭和财政的能力而制定 。“无差异参保”会对低收入群体造成更大的困难，政府人员在对失地农民制定参保方式时，应该综合考虑参保人员的缴费能力和缴费意愿的差异性。 　　根据国务院出台《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》中规定，农村合作医疗基金补助是农民的大额医疗费用或者是住院医疗费用。一般在全国有些能够提供补助的地区，一般实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的方法，两者相结合的方法既能提高抗风险能力又可以顾忌到农民的利益。但是目前全国整体的新农村合作医疗筹资水平相对较低，在制度建立之初将保障目标都设定为“保住院”或“保大病”，集中有限的基金用于化解较大的疾病风险和较重的经济负担上来，最终医疗保障制度的目标是维护健康。目前，我国城镇居民基本医疗保险主要归人力资源和社会保障部门，由这两个部门进行管理。新型农村合作医疗主要是由卫生部门管理的，这种分割管理格局导致诸多问题产生。如经办机构和工作人员的重复设置、信息网络的重复建设、管理服务标准的不统一、参保人数统计口径存在差异等，不利于城乡医疗保障体系的统筹考虑与协调推进。这样就很容易导致失地农民农村医疗和城镇医疗转化的问题，造成看病难问题。
　　三、城中村失地农民社会保障建议
　　我国现阶段的征地补偿法律制度，主要是《国家建设征用土地办法》、《土地管理法》等多种类的法律法规，但是在高速发展的经济时代下，这样的征地法律已不适应当前的经济状况，法律制度不够完善，法律条目不够清晰，也由此会引发一系列的社会问题。从立法的角度来看主要是由于立法中的许多不合理之处，从执法的角度来看是由于执法会出现不严谨的地方，从司法的角度来看是由于司法机关的力度不够造成的，从守法的角度来看普遍守法的可能性较小。建立完善的法律法规，就要从土地征用制度的执行情况进行规范，从立法、执法、司法、守法的角度对他们进行监督管理，保证土地征用上的公平公正。
　　首先，根据我国《宪法》规定，土地一般只有在国家公共利益需要它们时才可以被征收征用，土地所有权在司法上是受保护的 。因此，当公共利益需要征用土地的时候，政府行使权利与土地受到保护的权利就构成了法理学上的矛盾，所以各地方政府部门在行使征用权利的同时也是存在局限性的，重点强调的是各地方政府部門在行使权利时是否会存在滥用权利这个问题也受到了很大的非议。由于《土地管理法》规定 ，排除乡镇企业、村民住宅、乡镇村公共设施和公益事业用地之外，其他单位和个人在使用农民集体所有的土地的时候，则必须要将农村土地先征收为国有的土地，失地农民一旦成为国有土地之后，也就不需要用公益性的理由去征地，这也客观解释了目前的现实，我国还是存在许多非公共利益性质的土地被征收征用因此，为了确保土地征用制度合法合理，则有必要把《土地管理法》的非公益性征地的相关规定做出明确规划，在法律程序上进行严格规定，因地制宜的实施补偿标准。最后，要构建一个科学、合理地计算农地的价格补偿标准，这样有利于优化资源配置，规范市场秩序，更有利于征地补偿的标准化。市场经济的快速发展，农产品价格、农地产值都有着不断地变化，积极应对市场的变化，准确地预测土地收益和建立合理补偿机制，都对经济发展起到很好地推动作用。
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