地方融资平台的信贷风险管理
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作者: 毛 蓉
摘要：当今中国已进入一个环境复杂多变、竞争日益激烈的经济时代。在2008年次级抵押贷款引发的全球性金融危机发生后，我国的经济实现快速复苏，各级地方政府主导的融资尤其是地方融资平台起到关键作用。在积极的财政政策和适度宽松的货币政策引导下，信贷投放大幅增长，地方融资平台已成为引人注目的融资主体，但融资平台为地方经济发展作出贡献的同时也暴露出了信贷风险方面的管理问题，引起了中央政府和社会各界的高度重视。文章通过对政府融资平台运作模式的研究，分析了其存在的风险因素，进而提出应对风险的相关措施以及对信贷风险管理体系建设的建议。
关键词：地方融资；运作模式；信贷风险
一、引言
自我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策应对金融危机以来，中国金融机构信贷投放的增长异常迅猛，在高速信贷投放的主体中，地方融资平台是其中表现活跃、最值得关注的融资主体。
在全球金融危机的大背景下，地方融资平台成为拉动投资、拓展项目配套资金缺口的有效途径，有力支持了各地建设和经济发展，尤其是为应对国际金融危机、促进经济企稳回升发挥了积极作用。但这种融资平台的快速发展和融资模式的迅猛扩张也引发了对地方政府信贷风险问题的担忧和质疑。具体问题表现在：部分投融资平台过度负债，未来偿债负担明显超过当地政府财政承受能力，投向过于单一，对民间投资有挤出效应等。然而，地方政府肩负管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，如何办好地方政府投融资平台、解决当地的融资平台信贷风险管理问题，是关系到区域经济发展快慢与否的大计，是当前亟待解决的问题。
二、地方融资平台的现状――以四川省为例
（一）现有地方融资平台的运作模式
地方融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
地处中国西部的四川省，其地方融资平台发展借鉴了国内外成功和先进的地方融资平台运作模式，进行金融创新和融资改革，推动了经济建设和基础设施的发展。近年来，在四川的银行机构设置日益增多，逐步呈现多元化格局。在融资平台的运作方式上，四川省进行了大量的探索实践，主要表现在：加强银政、银企合作，扩大信贷规模，优化贷款结构，改善银行资产质量；开展上市公司股改、清欠工作；开展产权交易，明晰企业产权结构，优化资源配置，调剂企业闲置资产，推动国有大中型企业的改组、改制，促进经济结构调整；利用外资，实现企业资产重组，盘活国有资产，推动产品结构调整和产业结构的优化升级；利用国债资金发展各项社会事业；促进保险业、期货业的发展；在特色产业、基础设施等项目建设中通过BOT等方式引入民间资金，发行企业债券等。
（二）各机构在地方融资平台中的作用以及其相互关系
四川省地方融资平台运作主要涉及四川省银监局、省中小企业局和各银行金融机构三个主体，其相互之间关系表现为，银监局对中小企业局和金融机构的运作进行监管，而各银行金融机构则对作为资金需求方的中小企业局提供资金。从四川省投融资公司在资本市场上发布的公开信息看，地方政府主导或者绝对控制融资平台的决定因素和主要表现有：一是注册资本金来源于当地政府、发改委、财政局或者国资委。二是高管与当地政府有着密切的联系。三是公司主要负责人由政府任命，公司对地方政府或国资委负责。四是当地政府决定重大项目的融资决策和资金投向。
（三）地方融资平台的潜在信贷风险分析
1、担保方式风险。地方融资平台贷款一般采用政府担保和质押为主，且融资平台企业间互保情况普遍。这种约束机制松散的担保方式容易带来债务风险。由于地方政府为融资平台直接注入国债资金和土地等作为资本金、为融资平台的银行贷款和信托贷款提供财政担保、也为融资平台的股权合作伙伴提供固定回报或溢价回购的承诺，但一旦融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些隐性债务就必然显性化，变为财政负担，最后由中央财政和商业银行买单。
2、投资方向风险。地方融资平台贷款主要投向了以公共基础设施为主的固定资产投资。从四川省近年的投资方向来看，大量的信贷资金投向了第三产业的公共设施管理业和交通运输等行业的固定资产投资。而对于第二产业工业投资的占比过小，使得实体经济投资增长缓慢。虽然对第一产业农业的投入同比增长较快，但投入绝对数却不高。经过调查研究，笔者认为，更多的固定资产投资用于基本建设投资、更新住房改造、房地产开发投资，这明显容易引起银行信贷的不良率上升，加大银行业信贷的系统风险。
3、信贷执行利率均对银行信贷产生潜在风险。地方融资平台的财务不透明将导致风险的滋生，有的公司根本没有财务报表，银行很难判断其真实的信用风险。即使提供了财务报表，由于非货币出资占据很大部分，政府靠注入多种资产来做大资产盘子，其真实资产评估较难。据对四川省的调查显示，2010年以来的政府投融资平台新增贷款超过80%执行的是基准或基准以下利率，并且实施利率下浮的比例在增加，反映出贷款需求方具有很强的谈判能力，银行在该类贷款的发放中处于相对弱势的地位。银行这种不问项目质量好坏、还款来源有无保证就竞相压价放贷的行为是不多见且不正常的，其聚集的风险也是不容忽视的。
三、对地方融资平台信贷风险的控制与管理
（一）拓宽融资渠道，改变主要依赖银行信贷的融资模式
进一步拓宽地方政府融资渠道，通过发行市政债券的方式来规范融资额。当前地方融资平台过度依赖银行信贷资金的做法，易给银行业带来潜在的系统性风险。因此，拓宽其融资渠道，对于降低银行信贷风险尤为重要。
（二）各银行建立对地方融资平台信贷的实时管理机制
首先，银行对地方融资平台贷款要进一步规范流程，明确贷款用途，禁止打捆贷款。同时，强化过程管理，对项目贷款采取封闭运作、开立专户等，并要改革贷款支付办法，由实贷实存改为实贷实付，加强资金监控，确保贷款不被挪用。其次，商业银行应根据地方政府的财政实力状况实行名单式甄别，对融资平台可比照集团客户进行统一授信，先对各级政府财政部门的融资承债能力进行合理评价。按年实行动态管理，实现风险和收益的匹配。
（三）实现融资平台的财务信息公开
建立口径一致的标准化的地方债务信息系统，实现融资平台财务信息公开。为了加强政府债务的管理，亟须建立一个标准化的、口径一致的地方债务信息系统，实现地方融资平台的财务信息公开。
四、政府规避地方融资平台信贷风险的措施
一是推动融资平台规范管理与运作，严格控制平台负债率。二是采取各种有效形式补充平台资本金，优化平台信贷结构。三是实行平台融资准入制，减少银行间的恶性竞争，避免因融资平台过度负债而放大地方政府财政风险。
而从规避其风险的具体措施角度来说，应从宏观和微观两个层面入手。宏观层面，进一步完善现有中央与地方的财税体制，明确事权，匹配财权；同时，进一步拓宽地方政府融资渠道，在强化预算和负债约束的情况下，建立市场化融资平台，并积极引导社会资金参与地方建设。微观层面，商业银行自身要进一步转变信贷理念，逐步建立与地方政府财务状况挂钩的授信机制，针对不同的财政状况及负债情况对不同地方政府实施差别授信；发挥自身专业优势，通过开展政府财务顾问、理财等新型业务，既解决地方政府的融资问题，又与地方政府建立起深层次合作关系，在有效规避传统信贷风险的同时，开辟新的业务领域。
五、各银行金融机构对其信贷风险管理体系的建设
建设和完善地方融资平台，不仅需要加大政府监管方面的力度，更应重视如何通过完善现行银行风险管理体系来维持地方融资平台更好、更规范、更市场化、更透明化地为地方经济建设服务，实现自身的改革，将是急需重点解决的问题。
首先，坚持贷款审慎原则的执行。银行机构要严格贷款准入条件，不能降低标准发放贷款，要严格执行国家有保有压信贷政策，在贷款审批时应认真落实国家有关项目资本金管理的规定，对达不到国家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款；对于政府主导的公益性无收益项目，银行机构应审慎测算地方政府财政状况和财政增长预期实现的可行性，争取政府明确划拨足够还款的固定额度财政资金；要实施项目贷款封闭运行的原则，控制流动资金贷款比例；要对信用贷款的总量进行约束；要建立平台公司信用等级评定制度，从偿债专户现金流量、主体经营性收入、公司资产和负债规模比例等方面进行审核。
其次，改进各银行金融机构对政府投融资平台贷款的管理，大力推进银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险公担的分摊机制，改变银行之间缺乏沟通、不能全面对企业状况进行了解的状况，共同防范政府投融资平台授信和业务风险。在大项目中还应采用银团贷款的方式，在贷款定价、还款期限安排等方面提高整体话语权，错开还贷高峰，分散风险，实现信贷可持续性。
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5、罗锦坤.商业银行的信贷风险及规避对策[J].武汉冶金管理干部学院学报,2008(3).
（作者单位：四川农业大学）
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