新形势下国家专项资金绩效审计的探讨
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作者: 汤洁平
摘要:2008年,受美国次贷危机的冲击,我国经济的发展遇到了前所未有的困难局面,为帮助我国经济走出寒冬,政府提高了专项资金在公共财政支出中的比重。专项财政资金运行和使用的经济性及其效率备受各级党委、政府和社会各界的关注。文章从国家财政专项资金绩效审计的定位出发,探讨了专项资金绩效审计过程中存在的制约因素,并提出了相应的改善措施。
关键词:金融危机;国家专项资金;绩效审计
2008年,受美国次贷危机引发的全球金融危机的影响,我国经济的发展遇到了前所未有的困难局面。为应对严峻的经济形势,国务院做出了计划投资4万亿,拉动经济增长的决策,但这一系列专项资金的具体实施,是一个系统工程,它的运行和使用的经济性及其效率受到了各级政府以及社会的关注。因此有针对性地开展专项资金绩效审计,及时发现并纠正存在的问题,对于促进国家财政政策的贯彻执行、提高财政资金的使用效率、保护国家和人民的利益,促进经济持续健康发展将会起到积极的作用。
一、新形势下财政专项资金绩效审计的正确定位
财政专项资金绩效审计是对财政专项资金管理使用所带来的效益进行检查和评价,揭示其中存在的决策失误、损失浪费以及效益低下等问题,以提高专项资金使用效益的经济监督活动。财政专项资金效益审计的基本目标是通过评价政府和有关单位使用财政专项资金经济性、效率性和效果性,强化财政和有关单位的经济责任和防止损失浪费;通过评价财政专项资金和资源的利用情况,向政府及有关部门提供独立的信息和建议;找出影响财政专项资金使用效益的原因,帮助被审计单位采取措施,改进管理,提高效益和效率;揭露损失浪费,管理不善现象。具体来说,专项资金绩效审计的内容有以下方面的内容:
(一)项目申报立项的决策绩效审计
首先,查立项论证情况,看立项是否进行了可行性研究、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否充分、立项条件是否具备、有没有脱离本地实际违背发展规律而盲目上项目的问题。其次,申报程序,看有没有虚假立项、重复申报的问题。最后,查项目概预算情况,看是否经济合理,有没有高估冒算、虚列概算等问题。
(二)专项资金的管理绩效审计
对专项资金管理的审计,首先要全面掌握资金项目整体规划、实施计划和上级部门的批复,并以此为依据审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符,有没有不按计划分配资金的问题;然后检查各环节应到位及已到位资金、数额是否真实及其到位时间;同时揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序,及时、足额地拨付了资金,具体查看有无滞留、截留、挤占、挪用等现象。
(三)专项资金的使用情况审计
专项资金的使用情况是决定专项资金效率的关键,因此对这一过程的审计工作应该是重中之重。主要审查项目包括使用过程中项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用,是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况;检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象;更重要的是对项目的质量和效果进行最终审查。
二、国家专项资金绩效审计的制约因素
国家专项资金的绩效审计是以财政投入大、群众关心、政府关注、社会影响大的政府专项资金作为审计对象,审计过程不仅要从财政收支入手,更要深入到经济活动的各个流程开展绩效审计,重点关注资金的决策论证、资金拨付程序、管理使用效果等方面的问题。因此,家专项资金本身的特殊性也造成了专项资金绩效审计的制约因素:
(一)财政专项资金绩效审计基础薄弱
财政专项资金绩效审计基础建设主要包括审计管理和制度规范,搞好基础建设是探索和开展财政专项资金绩效审计的重要保证。当前,由于财政专项资金效益审计还处于起步探索阶段,基础建设相对比较薄弱,主要体现在以下方面:一是对财政专项资金绩效审计未做有效的计划管理,对审计项目的选择、审计资源的配置、审计项目的组织与实施等都缺乏有针对性的改进与完善;二是财政专项资金绩效审计缺乏法律文件支持,其法律地位比较模糊,这给财政专项资金绩效审计实践带来一定的难度和风险。
(二)缺乏有效的评价依据
首先,财政资金的效益主要体现为宏观效益和社会效益,而社会效益具有间接性、综合性特点,即某一项目所产生的社会效益很难用具体的量化指标来确认,即使是可以测定的量化指标,也很难将它分解并归属于某一具体项目。其次,实施绩效监督和其他检查工作一样,必须收集能证实被监督单位或项目的效益状况的载体,绩效监督的具体分析评价建立在所收集和调查的资料基础之上才具有说服力。再次,对财政专项资金而言,其效益问题受到地域环境、政策环境、社会环境等方面的影响,同类性质的资金在不同地区、不同单位,其经济效益和效果情况可能会出现明显的差别,在短时间内不可能就每一项专项资金制定一个统一的、具可操作性的绩效审计评价标准。
(三)专项资金的政策性局限
财政的主要任务是在公共财政体制框架下为政府公共管理活动提供资金保障,而政府管理活动的目的却不仅仅局限于经济方面,更多时候是出于政治和社会公共管理的需要。如近年来财政支付的社会保障资金、农村新型合作医疗资金等,均不是或不全是出于经济目的。绩效监督没有现成的模式和标准可寻,也没有一个统一的评价体系来参照,每项资金其效益评价指标与方法各有不同,特别是对不同层面、不同性质项目的评价,其量化、测算模式难以确定。因此专项资金绩效监督评价时当然不能无视这些现象,这对财政绩效监督理论提出了极大的挑战。
三、完善财政专项资金绩效审计应注意的事项
(一)针对财政专项资金使用的薄弱环节加强审计力度
一是加强跟踪审计。在审计中,对项目从申报立项、资金拨付及使用到项目完成整个过程进行全程审计,对照项目审批文件中规定资金额度、用途、到位、管理、使用每个环节进行核对,调查下级财政是否将上级专项资金纳入预决算管理并如实反映,有无改变资金性质挪作他用,是否及时拨付是否按规定安排了配套资金等情况,从而摸清项目资金在整个经济活动过程中存在的问题。二是加强针对支出的审计。专项资金支出的审计是体现资金使用效果重要环节,审计时以资金支出为主线,顺藤摸瓜。首先要支出凭证,辨别真伪,在被审计单位对所提供会计资料的真实性、合法性做出承诺的基础上,对专项资金的支出的合规性、真实性、合法性、进行审计。三是提高绩效评价方式的多样性。在各项评价标准之中,绩效审计更重视的是审查业务数据,在专业性比较强的领域可以聘请相关行业的专家,了解评价的标准。在取证方面,可以采取问卷调查等方式,向市民了解专项资金使用的效果。例如,做环保专项资金管理使用的审计时,为调查被审计单位使用环保专项资金进行河道清淤,改善生态环境的情况,可以让市民填写问卷调查表,了解治理前后环境的变化。同时,审计人员也可以到现场进行不定时观察,采访河道附近居民对河道治理效果的看法,看是否与被审计单位叙述的一样。
(二)紧扣“项目”和“资金”两条主线
首先,以项目资料为重点,收集专项资金项目建议书、可行性研究报告、批准文件及项目预决算审计报告等项目前期申报立项材料和关于该项目行业情况,通过观察、分析、调查等方法,一方面审查项目的可行性即投资决策是否恰当、立项是否科学、是否出于“长官意志”或属于“形象工程”、背景是否真实、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否符切实可行、是个符合当地自然社会实际条件和可持续发展的要求有无虚假申报、重复申报、随意申报、盲目申报、忽视社会和谐发展的问题;另一方面审查项目预决算的经济性、合理性,即是否体现节约的原则,是否只热衷于申报项目争取资金而不注重资金的管理和监控,项目资金是否被挪用作其他开支,涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否科学合理。
其次,从资金的拨付和使用情况入手,一是要查阅财政部门下达的指标文件、项目批件、拨款单等资料,调查清楚所审财政专项资金的性质、主管部门、数额及具体用途,核对拨付的专项资金与申报立项的用途是否一致,分配过程中是否存在随意性大、透明度差、转移资金流向、“暗箱操作”等现象,从而导致财政专项资金的低效甚至无效运作。二是检查专项资金到位情况、已到位的资金数额的真实性及其到位的时间,了解有关部门是否按规定程序及时、足额的拨付资金,有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费现象,必要时可跟踪审计至相关金融机构。三是专项资金是否按照项目进度使用,能否满足项目质量要求,有无预付款不及时而影响项目实施、错过序时工期的情况,办理过程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。
(三)推进审计公告制度
从我国现行审计的法律地位和审计处置手段来说,审计机关若沿用以前只将效益审计结果上报上级主管部门的处理方式,势必因部门利益驱动使审计发现的问题被淡化、被搁置、甚至被否定。而审计公告形式实际上是借助社会舆论的监督力量,从更广义的层面上进行监督,为财政专项资金的使用提供全方位的监督机制。因此,有要通过媒体、舆论和群众的监督作用,使财政专项资金审计工作不断地走向社会化,被广大社会民众所理解和接受,使纳税人真正关心财政专项资金的效益问题,在全社会提高效益审计的向心力、凝聚力和影响力,通过外部机制推动财政专项资金的高效使用,使专项资金效益审计结果利用最大化。
参考文献:
1、王奇.论新形势下财政专项资金效益审计[J].江南论坛,2008(2).
2、黎海.财政专项资金绩效监督的难点及对策[J].中国高新技术企业,2008(20).
3、卜庆利.谈财政专项资金效益审计的工作体会[J].现代商业,2009(6).
(作者单位:深圳市罗湖区审计局)
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