县域经济社会可持续发展与财政政策良性互动的对策
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作者: 朱翠林
【摘要】在当前外需萎缩、内需不振和我国以政府投资为主导的新形势下,研究如何实现县域经济社会可持续发展与财政政策良性互动具有重要意义。广西A县在促进经济社会可持续发展与财政政策良性互动中虽然取得了一定的成效,但也面临着不少困难,通过对困难的原因分析,笔者提出了一些解决对策。
【关键词】县域 经济社会可持续发展 财政政策 良性互动
县域经济是县级财源的载体。县域经济发展得如何,直接关系到全区经济社会发展的全局。在当前外需萎缩、内需不振和我国以政府投资为主导的新形势下,研究如何实现县域经济社会可持续发展与财政政策良性互动具有重要意义。为此,笔者选择广西十强县之一的A县进行调研,期望对其他县域今后的发展提供一些思路。
一、A县促进经济社会可持续发展与财政政策良性互动的基本成效
1、国民经济和财政收入呈持续增长态势,财政收入质量进一步提高
分税制实施以来,A县的国民经济获得较快的发展,2009年A县地区生产总值突破100亿,比上年增长35.4%,是1994年的10.5倍。与此相适应,A县的财政收入基本呈持续增长态势,1995―2009年A县财政收入年平均增速15.87%。从近年情况看,2006―2007年财政收入增速均超过20%。2008―2009年受国际金融危机的影响,在政策性减收因素较多的情况下,A县财政收入总体呈现下滑局面。面对严峻的形势,A县财税部门及时调整策略和措施,从而确保了财政收入的增长。2009年财政收入执行数70680万元,是1994年的9.59倍,财政收入质量得到进一步提高。2009年非税收入占一般预算收入的比重为25.1%,比2006年下降了大约27个百分点。
2、以工业园区为平台,大力培育和发展特色优势工业,引领经济增长
A县依托区位资源优势,构筑了以汽车配件工业为核心、农副产品加工(制糖)、化工、建材和制药业齐头并进的五大支柱产业。以“工业强县”为发展战略,整合完善了第一、二、三工业区及基隆、建都综合开发区,新规划创建了新兴、穿山、河表、都龙、进德及洛满等工业园区。近年来,为加快工业集聚区的建设,培育和扶持骨干企业和成长型企业,财政给予了很大的支持。主要表现在:一是加大了财政对园区基础设施建设的投入。二是实行了地方财政扶持奖励政策,凡在A县固定资产投资50万元(含50万元,不含购或租地费用)以上的新办工业企业,从投产之日起3年内,按企业纳税县财政所得(含增值税的25%,下同)部分给予企业法人代表奖励。三是加大了技改投入。此外,A县还调整了财政对企业扶持方式,支持企业实施品牌战略,对取得著名商标、新产品荣誉等企业进行了奖励。财政的支持带来了工业经济的增长,2009年全县新增规模以上企业21家,累计达到130家,亿元产值企业9家,累计达到25家,全县完成工业总产值150亿元,增长19.8%。其中,全县园区完成工业总产值84.3亿元,增长21.7%,占全县工业总产值的一半以上。
3、着力保障民生,支持社会发展,推进社会和谐
A县财政支出在保工资、保运转的基础上,进一步加大了对民生事业、重点事业的支持力度。2007―2009年A县一般预算支出平均增速22.83%,同期的农林水事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护的平均增速分别是66.53%、17.48%、54.57%、16%、53.57%、178%,大部分都超过一般预算支出平均增速。其中,农业、教育、科技三项法定支出增长均超过了当年经常性地方财政收入增长率。2009年全年共安排农林水事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等支出共62445万元,占当年一般预算支出的67.28%。
4、按时落实扩大内需配套资金,确保项目建设按进度完成
为贯彻落实中央扩大内需的决策部署,财政局和各有关部门、单位应积极配合共同做好中央扩大内需资金的拨付与管理、工程施工与质量管理等各项工作。2008年截止至2009年9月10日,上级下达A县中央扩大内需投资项目16个,计划总投资13331.09万元,其中要求县级配套1714.28万元,现已经分三批落实到位,到位资金按规定全部拨付到项目实施主管部门或实施单位,同时项目工程也正在实施建设中。
5、稳步推进财政改革,不断提高财政预算管理水平
按照上级的统一部署,A县积极推进了各项财政改革。一是进一步深化了部门预算改革,细化预算编制。二是积极推进了财政国库集中支付制度改革。三是进一步完善了政府采购制度,依法强化了对政府采购管理工作的监督。四是继续推进了“收支两条线”管理改革,2009年A县颁发了《A县县本级非税收入收缴管理暂行办法》,对县直部门和单位分期分批实行非税收入收缴管理制度改革,首批试点单位15个。五是积极开展了财政监督检查工作,2009年A县开展了“小金库”专项治理工作。六是切实加强了行政事业单位国有资产管理,完善了行政事业单位国有资产管理制度,实现了政府资产的有效监管。
二、A县在促进经济社会可持续发展与财政政策良性互动中面临的困难及原因分析
1、缺乏新的税源增长点,财政收入增长缓慢
尽管近十多年来A县财政收入年平均增速超过15%,但是2008和2009年财政收入的增长只分别为11.11%和3.91%,财政收入增长缓慢,除了经济环境的因素外,缺乏新的税源增长点也是一个重要原因。A县工业园区建设虽然起步较早,但由于上级将县开发建设和引进的新兴工业园的企业列入了农垦管区企业,企业税收增量由企业所在征管地、自治区本级、自治区农垦局按30%、20%、50%的比例分享,因此,A县从新兴工业园区企业得到的收入还不到财政收入的10%,失去了财政收入增长的一个最重要的亮点。
2、对上级的依赖越来越强,财政运行风险大
尽管A县的经济发展较快,但其对上级的依赖却越来越强。2006―2009年A县上级补助收入占一般预算总收入的比重分别为48.58%、55.74%、58.58%、68.77%,呈上升趋势。这意味着A县财政一般预算总收入中大约有2/3以上靠上级补助,一旦上级补助减少,县级财政运转会立即陷入困境。
A县对上级补助依赖强,主要是体制原因。2004年广西统一了对县的财政体制,但归县乡的固定收入也大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种,征管难度大、征收成本高、增收潜力小,收入来源不稳定。而形成收入主要来源的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四税,区域均参与了分享,这直接造成县一般预算收入的减少。2004年A县这四税合计为10524万元,改革后的2005年这四税合计8435万元,减少2089万元,减少大约20%。如果剔除四税的正常增长,减少更多。当然,区域集中的财力很多会以转移支付的形式回到地方,但是经济发展越快的地方,获得的转移越少,损失越大,这极大地打击了地方发展经济的积极性。A县没有一般性转移补助,上级补助中只有税收返还的部分可自主调节。但由于返还比例低,再加上返还按环比计算,地方获得的返还实际却很少。2005年该县税收返还补助总计4991万元,只比2004年增加95万元。也就是说,A县只能通过申请专项补助来增加财力,而专项的配套要求,又使当地左右为难。
3、财政供养人员太多,“吃饭财政”使资金回旋余地小
尽管A县的国民经济和财政收入呈持续增长态势,但是财政收入总量小,人均财力少,也属于“吃饭财政”。2007年A县工资福利支出26738万元,商品服务支出22905万元,对个人和家庭补助支出13025万元,人员支出总计29763万元,占当年一般预算支出的51.5%,基本支出总计52668万元,占当年一般预算支出的91.14%。“吃饭财政”使财政的调控能力低下,应对风险实力不足,其主要原因在于财政供养人数太多,并且还有持续上升的趋势。2008年A县财政供养人数为13448人,比2006年增加202人。
4、财政支出压力加大,财政收支矛盾突显
近年来,培育财源和保障民生都是财政支出的重点,财政支出压力不断加大。主要表现在:一是为改善投资环境致力于基础设施建设,在高等级公路、港口、电力、供水、电信等方面资金需求很大;二是中央及上级政府统一部署的社会事业改革需要地方财政配套资金;三是各种维护稳定的支出需要不断提高等;四是扩大内需所需要的配套资金。截止至2009年9月10日,上级要求县级配套的扩大内需资金已达1714.28万元。2010年A县将继续推进义务教育教师和其他事业单位绩效工资改革,又要启动农村养老保险试点,县级财政需承担20%的缴费补贴;同时,还需保证积极财政政策继续实施的配套资金,因而资金缺口仍是困扰当地财政的首要问题。
5、政府债务重,财政风险大
截止2009年3月,A县政府显性债务总额35003万元,其中金融部门欠款23100万元(主要是 城投公司、园投公司向金融机构贷款),上级财政扣款1450万元(主要是红壤项目、卫生项目向世行贷款),其他部门欠款10453万元(主要是城建、“两基”建设、“两会一部”等欠款)。2009年应还城投公司、园投公司的金融机构贷款本息需2677万元,上级财政直接扣还世行贷款290万元,共2967万元,而全年在保工资、保运转之后,已无多余的财力在一般预算支出中安排政府性债务还款项目,仅能从基金收入中安排500万用于城投公司偿还贷款本息。据测算,假设财政收入年平均增长18%,按目前一般预算支出、上解支出分别为12%、10%计算财政支出,也要到2017年才能用财力结余来还清目前显性债务总额。
6、非税收入的管理还未完全到位
尽管A县一直在推进非税收入收缴制度改革,但是非税收入的范围基本限于政府性基金、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有土地收入等,对城区资产经营及特许权使用费、行政事业单位国有资产有偿使用收入、矿产资源收入以及行政事业单位接受的捐赠收入等还没有完全纳入财政预算管理范围。并且,由于部分单位未纳入非税收入收缴管理系统管理,部分非税收入仍处于单位“自收自支、多收多用”的管理阶段。还有一些部门逃避财政监管的手段越来越隐蔽,加上财政部门受机构、人员等因素的制约,监督力度不够,代征单位仍然存在截留财政收入和违规使用票据的现象。此外,随着“收支脱钩”,一些部门和单位产生了等、靠财政资金的依赖思想,部分执收单位缺乏收费积极性,致使财政收入不能及时上缴国库和财政专户。
三、A县未来促进经济社会可持续发展与财政政策良性互动的思路
1、以主导产业作为财源建设重点,增强县域经济发展后劲
县财政收入的增长必须建立在县域经济增长的基础之上,所以县财政工作必须围绕县域经济发展这个主旋律。在公共财政的框架下,政府的职能主要是弥补市场的缺陷,提供公共产品和创造良好的投资软、硬环境,所以县级财政应积极转变支持经济发展的思路,采取新的手段和措施实现财政与经济的良性发展。在具体工作中,各地可以根据本地实际情况,综合运用政策及资金手段,大力扶持主导产业园区的发展。同时,还应当坚决避免重复建设、恶性竞争、浪费资源,突出园区建设的规模、质量和效益。在一个市或县范围内,可以集中建设好一两处园区,此外,可以鼓励县、乡招商引资进园区,通过灵活多样的财政体制合理地分配园区的财政收人,调动各级、各方面的积极性。
2、完善地方财政体制,保护县培育财源的积极性
完善的财政体制应符合财权与事权相匹配的基本原则。广西应致力于构建一个透明的、激励与约束相结合的转移支付体系,以调动各县增收节支的积极性。
近几年,各县(市)为鼓励外商到本地投资,制定出台了很多财政奖励政策,但在一定时间内,各县(市)财政由于要按企业上交税金的一定比例通过支出奖励给企业,形成的财力较少。所以区里应制定区对县(市)一般性转移支付补助一定三年或几年不变的政策。同时,对各县培植壮大财源、增加财政收入和提高收入质量所作出的努力,都应给予奖励并以制度形式规范下来,以此保持县(市)域财源建设积极性和可持续发展的能力。
3、加强收入的征管,做到应收尽收
加强财政收入的征管,必须坚持税收收入和非税收入两手抓。加强税收收入征管的着力点,涉及五个方面。一是强化管理,狠抓落实,提高征管人员的政治素养、业务技能、文化素质,建立制度落实保障机制,促进各项工作的制度化和规范化。二是加快征管的信息化建设。三是排查税源,细化税源管理。四是在全社会进行经常性税法的普及、宣传、教育、培训工作,提高全社会成员的依法纳税的意识和责任。五是清理税收优惠政策,对优惠政策进行一次梳理,该取消的坚决取消,已到期的要及时恢复征税。
政府非税收入虽然具有一次性和政策性的特点,来源具有不稳定性,但是作为财政收入的重要组成部分,也应做到应收尽收,建议加快推进非税收入收缴制度改革的步伐,扩大覆盖面,加强管理,避免财政收入的流失。
4、控制财政供养人口,分阶段有重点地加大民生投入
在抓好县域财源建设的同时,要管好支出,特别要控制住财政供养人口的过快增长,要继续有效地精简机构,减少县乡财政供养人员。对一些职能弱化、重叠设置的县乡部门和机构要进行撤并,对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与县乡财政脱钩。还要利用各种途径和有效载体分流县乡在职机关干部职工,尽量减少财政供养人口,对超编人员县乡政府可采取按比例逐年消化的办法,坚决防止反弹。
近年来,教育、卫生、社保、三农、廉租房建设等民生支出一直是社会关注的热点,不断地增加民生投入既符合公共财政方向,也是政府的政策性要求。但是面面兼顾的结果只能带来低效率,建议A县在满足硬性支出的基础上,根据当地的财力和居民的迫切需求,做好中长期规划,采取逐个突破的办法。
5、整合财政资金,提高财政资金的使用效益
A县财政应立足于存量,整合现有的财政资金是提高财政资金使用效益的可行办法。从调研情况看,越是政府投入的重点,重复投入的问题就越严重。近年来,特别在政府民生投入大幅增长的情况下,整合资金,就更显迫切。首先,应以项目为载体,将性质相同、资金用途相近的各级、各渠道的资金集合起来,捆帮使用,集中投入到重点建设项目上。其次,针对过去各个部门各自下达、各自管理,造成的项目分设、资金分散、管理重复的问题,应采取以主管部门为主,将其他同类性质的项目、资金整合起来,实行项目统一下达、资金统一分配、工程统一监管,并明确“部门管项目,财政管资金”的职责,做到各司其职,各负其责,保证项目实施和全区整体工作的需要,达到资金的有效使用,避免人力财力物力的浪费。
6、建立财政风险预警机制,防范债务风险
现有的债务为县域经济社会发展作出了积极的贡献,同时也带来了风险,影响了财政的安全运行。随着当地政府债务的增加,建立财政风险预警机制,是防范债务风险的有效途径。一是数据采集与风险数据库建立,数据主要是指当地当年GDP、财政收入、财政支出、债务余额、债务新增额等,以及财政投资项目的资金申请、实际拨付和运用情况,特别是对超预算资金投资项目的跟踪情况。二是风险度量和风险判别,即构建风险指标体系,并根据综合风险指标得分对财政债务风险做初步判断。三是预警报告,即根据财政债务风险判断结果撰写风险预警报告。四是预警决策,即根据财政债务风险程度分类进行预警决策。五是信息反馈。当然,在目前建立财政风险预警机制还未成熟的条件下,采取一些措施防范债务风险是必要的。比如硬性要求地方政府债务显性化;分清责任,明确各阶段的化解任务;建立严格的项目债务责任制度;设置专门的管理部门;编制债务预算;赋予地方人大对于地方政府债务的监督权利等等。
(注:本文系《广西财经学院2009年重大规划课题研究》的阶段性成果,课题编号:ZDKYXM20103,课题负责人:董再平。)
【参考文献】
[1] 周泽炯:县级财政债务风险与预警机制研究―基于安徽省凤阳县的调查[J].经济体制改革,2009(5).
[2] 欧阳建国等:发展县域经济,实现经济与财政的良性发展[J]. 当代经济,2005(7).
[3] 广西财政厅办公室课题组:提高地方财政收入增长质量问题研究[J].经济研究参考,2008(35).
(责任编辑:胡冬梅)
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