城市轨道交通治理发展模式研究

来源:用户上传      作者: 王悦现 闫曦 陈蕾

　　[摘要]本文中的治理发展模式包括投融资主体、投融资方式和项目建成后的经营管理体制。城市轨道交通治理发展模式是从国有政府化向国有商业化再向私人参与演进。这个过程伴随的是放松管制和权利下放。这种变化产生了不同治理模式，每种模式都有自己的优点和缺点。各种模式的确定主要受各国政策的影响。笔者对轨道交通治理发展模式进行分类，并引入国内外各城市典型模式进行案例分析，探讨并归纳公共所有和私人参与模式的特点。
　　[关键词]城市　轨道交通　治理　发展　模式
　　
　　城市轨道交通治理模式主要研究的是轨道交通设计、建设、融资、运营和维护五个环节的制度性安排模式。自1863年，国外建设了第一条城市勒道交通系统。从城市轨道基础设施任务来看，城市轨道交通投资管理包括设计、融资、建设、维护和运营五个环节，实施主体或者是公共企业或者是私人企业。国外学者认为，轨道交通发展过程中的决策自主权大小和所允许的公共控制权限将导致不同轨道交通治理发展模式的出现。在发展过程中，一些治理发展模式是在既定的财政和技术资源为满足城市交通需求而提出的可行性解决方案。按照轨道交通发展过程中公共部门全权参与或私人部门参与的原则，本文拟将轨道交通治理发展模式分成传统公共所有权模式和当代私人参与模式两类并进行深入研究。
　　
　　一、传统公共治理发展模式
　　
　　传统公共治理发展模式的特点在于：轨道交通发展过程中由公共权力机构代表实施全面控制。这种治理发展模式建立的理念为：城市轨道交通应该在“公共权利机构提供公共设施”的原则中提供。鉴于城市轨道交通是一种公共交通方式，应该可到达所有人，所以轨道交通的所有权应该是公有性质。轨道交通的公共治理发展是建立在公平性上。具体而言，传统公共治理模式又分为以下三种类型。
　　
　　1、中央或联邦政府集中管辖模式
　　在该治理发展模式下，轨道交通的计划、融资和运营都由中央权利机构负责。在集中性制度下，城市轨道服务由地区交通机构提供，而地区交通机构受州(地区)和市政府官员的领导。这种模式在北美地区使用普遍，表现为纽约、芝加哥等不同城市设立地区交通部门以监管公共交通服务的提供，而轨道交通属于当地地区公共交通服务部门所管辖的公共交通服务内。在我国轨道交通运营实践中，早期国内一些城市建造轨道交通都相应采用传统的政府集权治理模式，如北京地铁1、2号线、天津及广州地铁。北京地铁1号线和2号线的建设完全由政府计划主导，资金来源由中央政府直接划拨北京市，不仅使政府能有效计划、安排投资项目，也有利于落实城市建设任务。又如，上海地铁一号线建设则采用市政府财政投资方式。
　　在该模式管理体制下，重要决策都由中央权利机构承担，而地区交通部门仅负责监督城市交通服务的提供，地方政府决策自主权小。这种投资模式的特点是政府高度集权，优势是可以集中财力、物力、人力，集中精力确保地铁建成，同时由政府主导则比较容易获得商业银行的融资信用担保和外国政府的低息贷款。政府作为专门职能机构方便协调多方关系，特别在涉及市政配套工程时，可以引导和协调各方利益，对控制工程进度和设计施工适度超前起着重要的作用。因此，这种投融资模式是符合当时融资条件要求和其他社会经济条件要求的。然而，这种模式也存在不足之处：轨道交通运营效率较低，对财政补贴的依赖程度较高，政府负担较重，在建设资金和运营费用供给中需要大量的财政补贴；受政府财力和信用程度限制，部分城市易出现融资能力不足，同时不利于企业进行投资多元化的股份制改制，转换企业经营机制。因此，从政府长期承诺水平要求看，该模式需要中央政府投入大量财力和科技资源。这种财力包括建设过程中的建设资金的供给和运营过程中的财政补贴。
　　
　　2、通过市政机构实施的权利下放模式
　　该模式将权利下放引入到城市轨道交通发展，由市政机构或城市管理者被授权监督负责轨道交通发展，市政机构或城市管理者所承担的主要发展职责不仅仅包括第一种模式的轨道交通服务提供，还应包括地方轨道交通规划和建设等各方面职责，即权利下放或分散化，它意味着管理、财政权和责任从中央政府向地区政府实施系统性分配，以方便地方政府更有效率地提供地方轨道交通服务产品。在传统公共所有权模式下的多元投融资模式中，早期的地铁建设项目中，大多以中央财政和省(市、区)政府财政等多级财政资金作为项目资金的主要来源，并按照市场化规则负责项目的融资、建设、开发、运营等。上海地铁2号线的投资建设试行了中央和地方多元投融资的模式，实行“两级政府、两级管理”，即市、区政府对项目建设共同进行投资，市政府给予有关区以某些物业发展的特许经营权，以保证投资者在地铁建设的间接收益部分中逐步收回投资，实现“谁投资、谁负责、谁受益”。
　　该模式的特点在于地方政府决策自主权大，因为轨道交通发展权利下放意味着将管理、财政权和责任从中央政府向地区政府实施系统性分配，以实施地方服务更有效率的提供。由市政机构或城市管理者被授权监管轨道交通发展。而这种特点具体表现为两方面优点：第一，权利下放，有利于从中央到地方各级政府为轨道交通建设提供有效服务，给予地方市政部门决策自主权，提供地方交通服务更有效率的供给；第二，地方市政部门参与项目投资建设，减轻中央政府财政的压力。缺点同中央或联邦政府管辖模式相同。因此，从政府长期承诺水平看，该模式需要地方政府投入长期大量的财力和科技资源。
　　
　　3、国有独资公司制模式
　　第三种由公共部门提供的治理发展模式为公司的引入。在多级政府投融资发展模式基础上，轨道交通投融资治理模式又实现了新的突破。以地方政府注入的资本金为主，与各有关区投资方出资共同组建项目公司，通过项目公司吸收各类商业贷款，落实资本金以外的建设资金。公司制模式可以看作是高于权利下放的行政管理模式并朝私有化模式演变的一步。同第二种市玫机构实施的权力下放模式的优缺点相类似。但额外优点在于，公司是一个法人实体，相对于前两种公有治理发展模式，市场化运作成分提高，政府将其对特殊公共服务的运营和治理权力移交给公司，但是公司必须遵循谨慎性原则。由于承担主体是地方政府直属的国有独资公司，因此仍对地方政府有较高长期承诺水平，同时还要求政府对公共部门下属公司具备一定的管理能力。汉城、温哥华和曾经的香港地铁公司都属于该模式。
　　在新的投融资模式中，有关区既是项目前期动拆迁工作的责任主体，又是动拆迁的投资主体，投入的动拆迁资金以作价入股的方式形成对项目公司资本金的出资，上海轨道交通3号线即采取这种方式。在此基础上，上海申通(集团)公司和大规模建设的轨道交通项目形成了典型的市场运作的多元治理模式和投入产出的良性循环滚动机制。但是这种模式的缺陷是政企不分，产权不清，对建设资金的控制、对将来的投资回报、运营管理、市场化经营等方面，特别对轨道交通的可持续发展带

来弊端和不利影响。这种模式属于政府投资，设立国有独资企业作为政府授权经营的公共事业机构，进行经营管理。
　　
　　二、当代私人参与模式
　　
　　当代私人参与模式强调的是，私人部门实施不同程度的参与和与公有部门不同程度的合作。当代私人参与模式(即公私合营模式PPP)与完全的私有化模式之间的区别在于：PPP是公共部门和私有部门之间的正式商业合约，其特点是通过合约管理和尚未解脱政府。
　　当代私人部门参与模式的出现反映出决策制定结构由集中的、等级的结构向更有机方法转变的趋势，此时人类需求的满足将较少依赖政府而较多依赖社会的私人机构。与公共治理发展模式相比，私人参与治理模式的特点在于，政府部分权力下放，私人企业拥有一定决策自主权，公共部门的控制权利有所降低，轨道交通服务可能更偏重于效率性目标。当代私人部门参与模式的优点为：它在一定程度降低了对政府财政和技术资源要求，不仅能够提供交通设施工程融资和发展的其他途径，而且能够提高运营、建设、管理和技术使用的效率。此外它最大的缺点表现为两点：由于需要通过商业合约维系合作，所以易产生合作性风险；不能很好地保证地方轨道交通服务的公平性目标。一般而言，它包括以下三种形式。
　　
　　1、垂直分割型
　　该模式系指将轨道系统的基础设施建设从运营中分出，目的在于交通服务运营者和固定设施提供者可以作为分开实体工作并且相互合作。传统做法由一家企业负责基础设施和运营的全部过程。但是，将基础设施从运营分割需要创造两个实体，其中一个私人拥有，另一个是公共所有。这种垂直分离模型最早的雏形是服务运营的公共所有和基础设施的私人所有，例如伦敦地下铁路，即轨道交通服务经营以特许合同形式受让给私人合作方；目前还存在一种形式为服务运营的私人所有和基础设施的公共所有。
　　80年代起，产生了竞争投标，其中服务经营的私人受让方式真正用于轨道交通开始于阿根廷和巴西。将轨道交通运营服务单独分离出来，以特许合同受让的理由主要为，轨道线路公共部门投资可以在很大程度由政府冲销，因此不需要新运营者或新私人所有者来回收投资(这个理由实则解释运营和建设分开的原因)。通常，政府拥有者会将车辆出租给服务特许合同受让人并对轨道和相关设施拥有所有权。在某些情况，车站工作人员也可以被外包。例如，1999年，新加坡土地交通局拿出20公里的东北线和2条相邻轻轨线路进行招标，仅邀请两家当地主要交通运营者投标，而将当时已存在的轨道运营者排除在外。所招标线路在2003年开始运营，并由公开上市公司SBS负责运营。即新加坡模式实现的是垂直分离的部分私有化模式。该种模式PPP的特点在于：公共部门保留提供服务的责任，在决定提供什么水平服务中保留质量和绩效标准的控制。一旦工程失败，政府部门必将接手，并持续提供适合的服务。对于地方政府好处在于，同垂直一体化私人参与模式相比，政府在制定运营受让合同复杂度较低，同时由于政府将轨道交通基础设施建设、维护等责任纳入公共职能范畴，因此可以增强对私人企业运营服务的监管和控制，在一定程度上有利于效率提高。但对于私人合作方而言，除非其不具备垂直一体化发展能力，否则私人合作方会由于不能利用垂直一体化所产生的一体化经济，而降低对这种方式的偏好。
　　另外，以特许合同形式将基础设施维护和升级受让给私人方的分割模式同样是垂直分离的一种，该模式特点在于轨道交通工程的核心――轨道、信号系统、桥梁、隧道、升降梯、自动扶梯、车站和车辆全部以特许合同形式交给私人基础设施公司维护和升级。该模式最大的优点能够发挥基础设施私人企业的专业知识和工作、管理效率，由于运营仍旧由公有机构代理人负责，因此比垂直分割模式――实施公平性服务目标的可能性高，缺点在于无法利用范围经济和一体化经济，同时会在一定程度上降低基础设施私人企业提高效率的积极性。伦敦地铁就是这种情况。
　　
　　2、垂直一体化形式
　　一个城市轨道交通计划大致可以分割成四个主要任务：界定和设计项目；为项目的资金成本提供资金；修建或购买物理资产；运营和维护资产，以提供产品和服务。其中上述若干任务的相连就构成一体化，如果四个任务全部由一个受让人使用，则为完全一体化。
　　传统“设计―投标一建设”策略中，交通管理部门的工程队伍负责给出详尽设计，邀请投标，将合约交付私人部门修建，轨道交通建成后由政府或其代理机构运营，轨道交通工程自始至终的所有权都由公共部门控制，因此这种方式实则为传统公共治理发展模式。不同于这种传统“设计―投标一建设”策略，“设计一建设”提供模式最大的区别在于，政府不会对工程项目进行详细的设计，即设计任务的大部分工作量交给中标受让人，在“设计一修建”模式中，政府往往仅做出30％设计内容，然后围绕30％设计内容，邀请各企业投标，各私人企业所递标书必须对余下70％的内容给出详细设计。随着社会经济的发展，设计一建设提供模式出现很多衍生形式，包括：交钥匙――个承包商承担项目的所有责任，项目建成后，交钥匙给所有者就可以马上运营；设计―修建―运营维护(DBOM)，承包者在项目完成后有运营维护责任；超交钥匙工程，即设计―修建―融资―运营(DB－FO)的完全一体化，在完全一体化下，承包商不仅必须承担DBOM的所有任务，同样还需为工程建设筹措资金。这些合约通常是长期(25到30年)，对付款回报、服务标准和绩效测量都有详细条款，特许合同许可人(政府)提供一个客观的根据绩效索取回报的方式，被特许方(即承包商)同样会承担很大风险。
　　尽管垂直一体化治理发展模式有不同的衍生形式，但综合看来，相对于其他参与模式而言，它的特点都在于：政府将轨道交通两个以上的任务交给一个承包商在一定时期内承担，因此地方政府在较长时间都进行了权力下放，政府公共机构控制力在特许期内减弱，对政府财政和技术资源要求较低，承包商拥有的自主权增加，因此通过特许合同约束更能促进承包商提高效率，所以地方规定交通服务的效率性目标将更好，同时可能还具有发挥垂直一体化或范围经济的额外收益。其缺点在于，基于特许合同可能会产生合作性风险。
　　
　　3、部分股票公开发行(SIP)
　　部分股票公开发行是当代私人参与的一种方式，它意味着国有企业部分或全部政府股份通过公共股票发行销售给投资者。国外香港、新加坡是唯一两家国外的轨道交通上市公司，而上海为中国唯一一家轨道交通上市公司。
　　在SIP(股票发行私有化)过程中，政府必须做出三个相互关联的决策：如何转移控制权、如何对股票定价和如何配置股价。具体说明如下：如何转移控制权决策?公司多少比例的股票可以拿出首次发行或二次募集，是否应针对公司控制权制定反私有化限制。最通常策略是政府保留黄金份额，以拥有对包括外国收购等事宜的行使否定权。股票价格决策包括政府决定采用投标报价、建立投资者购股意愿档案询价圈购、还是采用固

定价格报价。股票分配计划：政府对潜在投资者的倾向，是投资个人、国内投资者或者是机构投资者。
　　香港轨道交通公司是部分股票公开发行模式的典型代表。该模式特点为针对一个政府所有的轨道企业，其中绝大部分股权由政府所有，部分所有权通过股票公开发行上市，即仅将轨道企业的一部分私有化。这种治理发展方式实则体现出，不同方式之间存在演变，例如香港轨道交通治理发展模式由公司制向私有化的演变。
　　股票发行的部分私有化，它实则是从私人参与的渠道来描述私人参与治理发展模式，在当代私人参与模式大类中，股票发行私有化，与垂直分离化或垂直一体化两种治理发展模式区别在于引入私人部门参与者的方式不同。垂直分离化或垂直一体化模式方式采用公开竞争性招标方式，而部分股票发行私有化模式强调的是私人个体投资者或者机构投资者可以通过购买公开市场发行的股票这一方式参与到轨道交通发展。部分股票发行私有化模式相对于垂直分离或垂直一体化治理发展模式的额外收益在于，如果公开竞争性招标选择仅局限于国内企业，则公开竞争性招标所产生的效率提高带来的收益增加不大，而丧失国内控制权会产生损失甚至会提高私人合作方具有机会主义行为的可能性。股票发行私有化的优势在于通过政府控制下的资本市场规则，降低机会主义行为，因为盈利性才是股票发行成功的先决条件。因此，本研究可以推断出，政府在股票发行私有化与非股票发行私有化之间的权衡实则为利用资本市场降低机会主体行为和通过公开竞争招标提高效率之间的权衡。
　　但是，具体所参与的任务涉及到轨道交通发展的哪个环节，则还是依赖于发行主体――轨道交通公司的业务范围。例如，新加坡轨道交通公司属于股票公开上市的轨道交通服务运营的受让公司，即新加坡公司的当代私人参与治理模式为部分股票发行的垂直分离；而香港铁路公司的业务范围更为广泛，它包括轨道交通建设、融资、运营、维护和升级，所以香港铁路公司的当代私人参与治理模式为部分股票发行的垂直一体化。
　　
　　三、结论
　　
　　纵观国内外各城市轨道交通运营机制，产权多元化是轨道交通建设的一个发展趋势。国外城市运营较多采用商业化模式，或者采用公共治理发展模式下的国有独资企业运营模式，或者采用特许合同的私人运营许可。由于轨道交通具有很强的公益性，所以必须坚持国有产权占主导地位，坚持政府是轨道交通服务的投资主体，才能够顺利的实施政府监管职能。目前中国国内城市仍旧以公共治理发展模式中的国有独资公司制为主导，并部分具有轨道交通发展经验的城市开始尝试私人参与治理，并初具成功。根据国内外已有的经验，轨道交通建设和运营管理的发展趋势必然是产权多元化和运营商业化，通过轨道交通公司主观上对利润最大化的追求，为降低成本而提高管理水平，为增加收入而提高服务水平，才能在客观上保障为公众提供良好的运输服务。
　　
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