预算执行审计面临的挑战及对策
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作者: 胡勤华
【摘要】 预算执行审计是法律赋予审计机关的一项重要职能，是国家审计永恒的主题。文章在深入剖析预算执行审计现状、财政预算管理改革及其给审计带来挑战的基础上，就进一步深化地方预算执行审计工作提出了亟需完成的几个转变，即建立“一体化”的预算执行审计机制，由分兵出击向联合审计转变；由单纯的真实性、合法性审计向全面的真实性、合法性、效益性审计转变；由微观的就事论事向宏观的审计效应转变；由传统的一般性预算资金审计向完整的政府性财政资金审计转变。
【关键词】 预算执行审计 预算改革 综述
一、预算执行审计的现状及面临的新形势
1、预算执行审计现状
从1995年开始，按照《审计法》要求，我国各级审计机关开展了对本级预算执行情况的审计和对下级政府预算执行情况和决算的审计。近年来，地方预算执行审计工作呈现以下几个方面的特点：一是由于预算执行逐步走向规范，以纠错查弊为主要目的的真实性、合法性审计查出的问题逐年减少，对财政资金的效益性监督尚需大力推广。二是审计的范围和审计力量投入有待调整。在审计力量投入方面，对税收投入的力量较多，对非税收入投入的力量相对较少；对预算内财政资金投入的力量较多，对其他基金、预算外资金投入的力量相对较少。在被审计单位方面，对一级预算单位审计多，对二、三级单位审计力度不够。三是财政审计“一体化”呼声越来越高。财政收入来源于各种经济成份和各个经济组织，财政支出用于经济建设和各项社会事业的发展。预算执行审计必然是一个全局性的工作，它既包括了对财政、地税、国库部门的审计，也包括对各预算执行部门单位审计以及财政性资金的固定资产投资、社会保障、环境保护、农业水利、教育等专项资金的审计，凡是有财政资金运行的地方都应有审计监督。必然要求负责财政审计的部门和其他专业审计部门高度协调，统一行动。四是反映微观方面的问题较多，提出纠正性措施较多，而反映宏观方面的问题相对较少。即使是一些专题审计调查，也往往缺乏系统性和针对性，揭示的一些问题年年都是“老面孔”，所提建议也是微观的、一般性的，这已远远不能适应公共财政体系的要求。
2、预算管理制度改革
建立健全公共财政体制，是中央对政府财政运作的总体要求。在财政部、审计署的大力推动下，各地财政部门开展了一系列旨在提高预算管理水平的财政预算管理制度改革，主要包括以下几个方面的内容：一是推行时间较长，业已基本改革到位的“财政四项改革”。即收支两条线管理、预算编制制度、政府采购制度以及国库集中收付制度改革。收支两条线管理改革目的是从根本上解决预算外资金管理中存在的突出问题；部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度，财政部门合理核定支出标准，并按标准足额供给经费。政府采购制度改革与国库管理制度改革紧密相关。国库集中收付制度改革是将所有的财政收入直接缴入国库，并通过国库单一账户系统将财政资金直接支付到商品供应和劳务提供者的账户上，解决预算执行中的资金截留、挤占、挪用等问题。二是政府收支分类改革。政府收支分类改革是财政预算管理的一项重要基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。进行政府收支分类改革的目标，就是要适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情、又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系。三是建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算的基本目的在于分清政府的社会管理和资产所有者双重身份，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。
3、财政预算管理改革带来的挑战
财政预算管理改革，涉及财政收支管理体系的根本改变，由此给预算执行审计工作带来巨大而深远的影响，归纳起来，大致有以下几个方面：一是财政预算改革为审计工作提供了便利条件，但本身也为审计增添了新的内容：（1）根据调查发现的现象进行综合分析，对修订、完善有关法规和规章制度提出审计建议，使“收支两条线”管理工作法制化、制度化、规范化等；（2）帮助部门寻找本单位年度专项任务变动规律，摸索专项支出中相对常量和变量的规律，对常量部分可以提前安排，对无法确定的变量进行仔细研究实事求是的解决；（3）帮助建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式，建立全国统一的政府采购数据库管理信息系统，制定有关政府采购行为评价的指标体系，建立即时发布各地、各部门采购信息制度等；（4）帮助完善国库单一账户体系和财政收支程序，推进财税库横向联网，完善财政国库管理信息系统和动态监控管理体系，促使预算执行更加透明，信息反馈更加快捷。二是随着新政府收支分类体系的建立，审计人员也将面对一些新课题，如：帮助协调政府收支分类改革与财政总预算会计制度、行政事业单位会计制度不一致之处，帮助以政府收支分类改革为契机对现行制度进行清理以及时修改事业单位财务制度以及税收、国库、财政总预算、行政事业单位会计制度，推进财、税、库网络“一体化”建设，帮助规范财政信息管理，确保新的政府收支分类能够全面、准确、及时地反映政府收支活动等。三是随着与社会主义市场体制相适应的国有资本经营预算制度的建立，预算执行审计就如何合理划分会计主体和预算主体，如何以出资企业的财务预算为基础，如何以权责发生制对具体预算收支科目进行会计核算，如何规范与财政预算的关系，如何逐步建立政府国有资产财务报告制度等问题发挥积极作用，也是今后要面对的课题。
二、搞好地方预算执行审计工作亟需完成的转变
预算执行审计应以支出审计为主线，以资金审计为载体，以过程审计为抓手，以效益审计为目标来开展。在总结武汉市多年预算执行审计实践基础上，深化预算执行审计应着重抓好以下几个关键问题。
1、整合审计资源，建立“一体化”的预算执行审计机制，由分兵出击向联合审计转变
预算执行审计是一项统揽全局的系统工程，必须树立“大财政”审计理念，凡涉及财政资金的部门、单位、项目，都在财政预算执行审计之列。要通盘考虑预算执行审计工作，开展联合审计，做到全局一盘棋，既分工负责，又相互配合。一是建立预算执行“一体化”的审计工作运行机制。在一把手的直接领导下，建立由综合部门协调、以财政审计处为主体、各业务审计处室共同参与，既明确分工，又相互配合的审计组织体系，形成合力，使审计机关的整体效能大于分兵出击，最终为社会公众、党委、政府和人大提供更加丰富的审计成果。二是将预算执行审计和各专业审计相结合，实行统一调配人员，统一制定方案，统一实施审计，统一问题定性，统一处理问题的“五统一”方法。在计划的安排上，总体方案要围绕当年度财政审计的重点和专题来统筹安排审计项目计划。在实施审计中，要以预算执行审计为主线，对财政资金要从征收环节到征收入库环节，从预算分配环节到使用环节进行全方位监督，做到财政资金流到哪里审计就追踪到哪里。实施审计结束后，各审计小组分别按所审项目形成审计报告或专题报告，在此基础上由专门写作班子按审计方案要求对审计情况进行汇总、归纳、提炼和分析，形成完整的“两个报告”。三是“同级审”和“上审下”相结合，同时实行经济责任审计和预算执行审计的“一拖N”审计模式。在日常工作中，“同级审”和“上审下”在客观上存在重叠。要充分利用下级审计机关的同级审资料，把握重点、确定目标。对同级审中难以解决的问题，上级审计机关可以提出并督促整改落实。针对预算执行审计与预算单位领导干部经济责任审计内容相关的特点，制定统一方案，在具体实施过程中，派出同一审计小组，一次进点，突出各自侧重点，做到审计成果共享，分别出具审计报告，既节省时间，又避免重复进点，把事与人结合起来，取得事半功倍的效果。
2、建立科学的财政资金效益审计指标体系，由单纯的真实性、合法性审计向全面的真实性、合法性、效益性审计转变
随着各项改革的推进与深化，财经秩序日趋规范，审计发展到了更关注财政支出效益的时代。预算执行审计既要关注财政资金筹措得和使用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”。效益审计已在全国各地广泛地开展起来，据国家审计署统计，2006年全国省以上审计机关的效益审计工作量占总工作量的近40%。要开展效益审计，需要实现以下几个方面的关键突破：一是建立科学的、有据可依的效益评价指标体系。由于每一个效益审计项目的具体目标不同，评价内容、评价指标及评价的具体形式也随之不同。立足财政支出管理目标的现实和发展前景，设计出一套全面涵盖所有财政支出活动、内容翔实的效益评价指标体系，是财政资金效益审计亟需完成的一项重大课题。二是建立每个评价指标的标杆值和参考范围值的数据库管理系统，并动态地调整这些数据。三是探索出一套可行的财政资金效益审计方法以及审计报告的撰写。每个指标的标杆值和参考范围数据库要以财政资金效益评价指标体系为基础。
3、重视审计综合分析，由微观的就事论事向宏观的审计效应转变
预算执行审计情况的综合分析，就是解剖麻雀，审透问题，提高“两个报告”质量和水平，充分发挥审计宏观调控作用的重要手段。预算执行审计必须注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题，分析其深层次原因并提出审计意见和建议。要实现由微观的就事论事向宏观的审计效应转变，需注意以下几个方面的问题：一是突出分析重点。即抓住预算执行中的重点问题、主要矛盾进行综合分析。预算执行审计涉及的情况相当多，综合分析中如果面面俱到，重要问题往往被一般情况所掩盖。既要注意抓重点领域、重点部门、重点资金的审计综合分析，又要注意抓重点问题的分析。二是分析问题要全面。预算执行审计情况宏观性强，人大、政府和财税部门关注度高，如果分析问题的范围过窄，就让人无法确定是点上情况还是面上情况；分析过于微观，难于引起党政领导的注意；分析过于简单，就事论事，缺少原因、对策，则不利于问题的解决。因此，必须注意在突出重点的前提下，力求全面地分析问题。三是以事实为依据，分析要有逻辑性。实事求是不仅是预算执行审计的本质要求，也是开展综合分析工作必须遵循的原则。要在全面搞清事实的基础上，以法律为准绳，客观公正，深入解剖，分清责任。综合分析过程中要做到观点正确，问题清晰，判断恰当，推理有据，论证有说服力。四是分析要及时。预算执行审计的范围广，单位多，资金量大，审计期间相对跨度也大，除对上年预算执行情况进行全面审计外，对有些情况还要追溯到以前年度。在这种情况下，如果对各种审计情况不能进行及时的分析与反馈，就会大大影响预算执行审计作用的发挥。因此，要确立较强的时间观念和效率观念，以实现分析的最大价值。五要提高分析的有效性。进行综合分析时，要充分考虑分析所要达到的目的和效果，要进入党政领导的决策圈，起到强化宏观调控的作用。
4、顺应预算管理改革，由传统的一般性预算资金审计向完整的政府性财政资金审计转变
随着财政体制改革逐步走向深入，这就要求我们必须从财政改革的实际出发，及时发现改革过程中产生的新矛盾、新问题。为促进财政管理制度改革，促进财政部门进一步完善财政管理办法，提高资金使用效益，优化社会资源配置，应重点关注以下几个方面的问题：一是扩大预算执行审计的覆盖面。一要扩大财政资金的审计覆盖面。不仅要关注财政直管的资金，还应关注其他部门掌管的政府性资金以及一些以公共项目或以公共负债为背景的公共性资金，要把游离于预算管理体系外的政府资金全面纳入审计范围，实现对全部财政资金的全方位监督。二要扩大本级部门单位的审计面，继续扩大一级预算执行部门和单位的审计覆盖面。三要扩大对所属二、三级单位的延伸审计面。二是以人为本，以群众最直接、最关心、最现实利益问题为重点。要有与时俱进的思想观念，紧跟财政改革的步伐，把预算执行审计与本级党委、政府的目标任务相结合，与人大的具体要求相结合，与人民群众关心的热点问题相结合。三是强化预算编制审计，推动细化部门支出预算编制改革到位。编制预算审计过程中要注意把握四个界限：首先，人大批准的部门预算就是预算执行审计的法定依据，不能用其他标准替代人大批准的预算来衡量部门预算执行情况；其次，不宜超越预算执行阶段去审评部门编制预算过程中尚未确定的事项；再次，处理好公平与效率的关系，既要防止部门之间和部门内不同单位之间苦乐不均，又要反对绝对平均主义；最后，严格区分违反财经纪律行为与改革过程中出现的新情况新问题的界限，既要严格执法，又要实事求是。四是加强对政府采购活动的监督。预算支出改革后，大量的拨付管理工作，主要通过专职机构――政府采购办公室、财政结算中心来具体组织实施。因此，财政审计中除了应进一步加强对财政部门资金拨付情况的审计外，还要加强对政府采购活动的审计。
三、结束语
预算执行审计走过的这十多年，也是其不断深化的十多年。审计机关要充分发挥整体优势，整合资源，全力以赴组织实施本级预算执行审计。指导思想上要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持用科学发展观统领全局，坚持以人为本，促进和谐社会建设。工作思路和工作重点上，要由关注一般预算内资金向全方位关注财政性资金转变；由收支审计并重向以财政支出审计为主转变；由注重审计本级支出向审计本级支出与补助下级支出并重转变；由真实合法性审计为主向真实合法性审计与效益审计并重转变。审计方式方法上，要提高审计的宏观意识和服务大局的意识。在保证财政改革各项政策和措施顺利落实，促进规范预算管理、提高财政资金使用效益，促进财政增收节支、加强廉政建设，保障国民经济又好又快发展等方面发挥预算执行审计特有的积极作用。
【参考文献】
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