完善我国养老保险法律制度的思考

来源:用户上传      作者: 李筱璐

　　 【摘要】文章分三个层次探讨了如何完善我国养老保险法律制度问题：第一，从传统养老模式面临挑战和人口老龄化的威胁两方面说明了建立养老保险法律制度的必要性。第二，介绍了我国养老保险法律制度的历史沿革及存在的问题。第三，提出了借鉴国外经验是建立我国养老保险法律制度的重要途径并阐述了完善我国养老保险法律制度的思路。
　　【关键词】社会保障 养老保险
　　
　　一、建立养老保险法律制度的必要性
　　
　　1、传统养老模式发生转变
　　依据养老资源由谁提供，养老模式可分为两类：家庭养老和社会养老。在几千年的自然经济状态下，由于生产力低下，社会无力承担养老责任，维护老年人权益的重担完全落到了家庭。“养儿防老”是中国几千年来传统家庭养老方式的真实写照，然而随着社会生产力的不断提高，“家庭养老”的传统模式正经历一场前所未有的变革，地域间迁移率的增加，城市化进程的加快，代际居住方式的变化，子女人数的减少，使得养老功能出现转移，即从家庭转向社会。
　　2、人口老龄化的威胁
　　我国人口老龄问题还具有独特的特点：第一，人口老龄化发展速度快，西方发达国家从成年型国家过渡到老年型国家要经历35-100年时间，而我国仅用了不足30年时间便完成此过程，速度之快，是任何一个国家都无法比拟的。第二，老年人口绝对数量大，目前我国60岁以上的老年人口为1.3亿，据预测到2015年将达到2亿左右。第三，城乡发展不平衡，城镇老龄化速度远高于农村。综上所述，在国力尚不雄厚的情况下我国政府很难承担如此沉重的养老责任，建立完善的养老保险法律制度迫在眉睫。
　　
　　二、我国养老保险法律制度的历史沿革及存在的问题
　　
　　1、我国养老保险法律制度的历史沿革
　　（1）养老保险制度初创阶段（1951-1966年）。1951年2月26日，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，该条例对企业职工养老保险的覆盖范围、条件和待遇最低标准做出了规定，标志着我国养老保险制度建立。
　　（2）养老保险制度严重受挫阶段（1967-1977年）。“十年动乱”使我国养老保险事业遭受到了前所未有的破坏。养老保险制度基本处于失控状态。1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，取消了社会统筹的养老保险制度，使之变成了“企业保险”制度，养老保险制度发展严重受挫。
　　（3）养老保险制度恢复和发展阶段（1978-80年代末）。1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对1958年颁布的职工退休、退职办法进行了全面修订，并开始实行养老金最低保证数额办法。1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》，规定了国家对劳动合同制工人实行社会养老保险制度。
　　（4）养老保险制度改革全面深入发展阶段（20世纪90年代以来）。1991年，国务院发布了中国养老保险制度改革第一个里程碑的《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》。1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，该《决定》确定了我国城镇企业职工基本养老保险制度将实行社会统筹与个人账户相结合的统一模式。同年，为切实保障农村老年人的基本生活，民政部还发布了《县级农村养老保险基本方案（试行）》。
　　2、现行养老保险立法存在的问题
　　（1）养老保险的法制建设严重滞后。我国现行的养老保险制度主要存在三大问题：立法层次较低。除《中华人民共和国劳动保险条例》和《中华人民共和国社会保险费征缴暂行条例》是行政法规外，其余的规定都是国务院及有关部门以意见、通知等形式颁布的。立法内容滞后。《劳动保险条例》是20世纪50年代初颁布的，随着改革的进一步深化，《条例》中的许多规定已不适应当前社会经济发展的需要；法律法规地方差异明显。目前我国有关养老保险的规定大多由地方政府制定的，带有较强的地方色彩。这种现象不仅给中央宏观调控增加了难度，同时也不利于全国统一劳动力市场的形成。
　　（2）基本养老保险覆盖面较窄。从我国养老保险立法规定中可以看出，我国基本养老保险覆盖面过于狭窄，仅限于城镇职工，没有包括占人口绝大多数的农村人口，这使我国基本养老保险的覆盖率只达到30%左右。
　　（3）养老保险的参保率低。当前，我国养老保险参保率不高，主要原因有：现行法规对不参保的处罚力度不大；农民工因为很多现实问题，参保意愿不强；许多企业考虑成本问题，不愿给职工缴纳养老保险。
　　（4）个人账户“空账”问题突出。1995年国家推行社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。但由于我国长期以来没有养老基金积累，加之企业拖欠养老金情况比较严重，当期社会统筹账户的收入不足以支付当期养老金支出。为了确保养老金的支付，保险部门被迫挪用个人账户上的资金，这就出现了个人账户“空账”的问题。据国家劳动和社会保障部资料显示目前我国养老保险个人账户“空账”近6000亿元。
　　（5）事业单位养老保险制度与现行的人事制度不相适应。目前财政拨款的事业单位退休人员养老金基本上是“财政统包”，其退休金的标准是参照公务员的办法确定。从2003年开始，事业单位实行人事制度改革，履行政府职能的事业单位参照公务员的管理办法继续实行任命制；其他事业单位改任命制为聘用制，实行劳动合同管理；实行企业化管理的事业单位转为企业，实行劳动合同制。
　　
　　三、借鉴国外经验，建立公平合理的养老保险法律制度
　　
　　1、借鉴国外经验，是建立养老保险法律制度的重要途径
　　（1）福利型。以英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行这一模式的社会保障制度。
　　（2）社会共济型。该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担。
　　（3）国家保障型。该模式的理论根据是马克思在《哥达纲领批判》中关于“必要劳动”和“剩余劳动”的划分以及列宁提出的“最好的工人保险形式是国家保险”，即国家责任主体说。其突出特点是社会保障资金完全由国家承担，个人不交纳任何保险费。前苏联和东欧社会主义国家，以及中国传统的社会保障制度都实行这一模式。
　　（4）个人储蓄型。以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。其特点是国家立法强制性地由雇主和雇员交费，以职工个人名义进行储蓄。
　　结合我国国情，可以从世界各国的养老保险制度改革中得到如下启示：养老金的筹资模式必须拓宽渠道；多层次养老保险结构中，劳动者个人的自我保障责任应适当增加。
　　2、完善我国养老保险法律制度的思考
　　（1）采取合理的基本养老保险筹资模式。基本养老保险筹资模式有三种：完全积累式、现收现付式和部分积累式。我国应采用部分积累的筹资方式，若采用完全积累式，积累的基金数十分巨大，2021年达到工资总额的36%，如此沉重的负担，会阻碍经济的发展和人民生活水平的提高，同时长时间积累的巨额基金难以保证保值增值；若实行现收现付式，则不适应我国人口老龄化发展速度快、高峰期持续时间长的要求，按目前养老保险待遇，若采用现收现付式的话，到2020年，工资提取率将达到32.3%，到2040年达到40.2%，这样会极大加重社会负担，影响社会和经济稳定发展。因此从我国经济承受能力方面考虑，我国应采用部分积累式，即在满足当前现收现付需要的基础上，在经济可承受的范围内，具体确立3%的积累率，既保障当年退休者的基本生活，又能解决退休高峰期的支付需要，并减轻养老金负担过重对经济发展的压力。

　　（2）建立健全多层次的养老保险体系。多层次的养老保险体系应当包括基本养老保险、企业补充养老保险和公民个人储蓄养老保险。基本养老保险是基础，企业补充养老保险和公民个人养老保险是补充。企业补充养老保险的实施，能产生两大积极作用：第一，分散了养老保险责任。让有条件的企业充当保障的补充主体，国家和企业共同承担养老保险责任。第二，有利于增强企业的凝聚力。企业要发展必须吸引人才，吸引人才最佳方式就是免去职工后顾之忧，不仅在职期间给予职工优厚报酬，退休后还为其提供企业补充养老保险。从而促使职工勤奋工作，努力创新，促进企业劳动生产率的不断提高。至于个人养老保险则实行自愿原则，具体由个人根据自己的收入状况，自愿投保，职工退休后，商业保险公司按约定支付养老金，个人储蓄养老保险为公民个人提供了更加充分的养老保障。
　　（3）建立灵活的养老保险基金的投资方向和投资规则。确定投资项目的法定种类，并使投资方式多样化。目前我国养老保险基金基本上采用银行存款和购买国库券的方式投资，这种方式比较安全，但收益较低，并且一旦遭遇通货膨胀会间接导致基金贬值风险。我国应扩大养老保险基金的投资方向，允许养老保险基金可投资于政府债券、金融债券、企业债券、股票、房地产等多个领域，以获得多方面的投资收益。2002年我国已批准保险资金可以通过购买证券基金的方式进入证券市场，这是中国社会保险资金投资方式改革的伟大创新。明确不同风险类别投资项目的最高限额。尤其对风险程度高的投资项目，必须严格控制其投资最高限额，以分散风险。如德国法律规定：养老保险基金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%，我国应借鉴这种做法。应确定单一投资项目的法定投资限额，以防止风险集中。如可规定每一笔债券的投资不得超过基金总数的5%-10%。应建立投资审核制度。即养老保险基金的投资计划必经国务院劳动和社会保障部批准后才准实施，并将审核程序及结果公开，以增强投资透明度，便于社会公众监督。
　　（4）建立健全养老保险监督体系。行政监督。由政府专门职能部门代表国家对社会养老保险工作进行监督，主要监督养老保险立法的贯彻执行，接受重大养老保险违法案件的投诉与处理，并对养老保险基金的收入、支出、投资等过程进行监督。审计监督。依法由国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行审计，并向社会公布审计结果，以杜绝和减少违纪行为发生。社会监督。由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成社会监督机构，对养老保险工作实行全面监督，充分发挥社会监督的职能。总之，从我国国情出发，借鉴国外养老保险的先进理念，构筑具有中国特色养老保险立法模式是我们大家共同努力的方向。愿我国社会养老保险制度尽快走上法制轨道。
　　
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