我国政府债券发展的必要性和可行性

来源:用户上传      作者: 赵文斌

　　 [摘要]本文认为,为保持国民经济稳定增长,发挥地方债的积极作用,应当赋予地方政府发债权,但必须采取适当措施防范风险。地方债发行风险的预防、控制,不仅是其能够发行的必要条件,也是其能高效使用的保证。世界上大多数国家都允许地方政府发行债券。
　　[关键词]政府债券 机制 发展
　　
　　一、发展地方政府债券,为公用事业提供充足的资金
　　长久以来,我国的公用事业发展资金主要由国家直接拨款投资建设,即主要依靠中央和地方财政的投入。价格又比较低,导致了资金不足从而影响了发展。公用事业在历史上主要有两种融资模式。第一种采取固定投资回报率的方式。主要是以出让经营权、投资为名,行融资之实。外资与政府组成的合资公司不进行实体运作,外资只管收钱。第二种方式是上市。很多公用事业公司采用上市方式来融资。但是按照公司财务的最基本的道理,企业比较多的是用债务、即固定收益融资来支持收益风险比较低的项目,用股权融资来支持收益风险比较高的项目。 面对不收费性的公用事业,单纯依靠财政支持显然已经无法满足资金需要,必须要寻找其他的融资途径。我国中央政府发行债券由来已久,但是按照《中华人民共和国预算法》的规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。中央政府发行的债券一方面用来支持全国性的公用事业,另一方面,通过中央政府发行债券再转贷给地方的方式,这部分资金用于地方项目建设,其实质是中央代地方发行债券。所以为了满足地方发展公共事业的需要,发行地方政府债券已经是大势所趋。
　　二、发行地方政府债券,造就一个灵活的筹资机制
　　由于债券是有偿使用,又受到社会监督,会促使地方政府更关心资金使用效益,增强还款的责任感。目前我国中央政府通过发行国债取得部分收入,等发行结束后再转借给地方政府使用,与其这样,倒不如让地方政府以自己的信用在资本市场上筹集资金,无疑有利于强化地方政府的债务意识和偿还债务的压力,并从总体上提高政府债务资金的效益。地方政府债券的发行能减轻中央政府的财政压力,有利于降低财政赤字。这几年为了启动经济,中央政府的财政支出增长很快,财政赤字已非常突出,这不仅极大限制了财政政策发挥的效用,也加大了潜在的财政风险。在这种情况下,允许地方政府发行债券可减轻中央政府的压力。由于为地方政府新开辟了财源,在一定程度上可抑制“三乱”现象的出现。目前我国“三乱”现象的存在,一方面反映出地方政府收费不够规范,但另一方面在某种程度上反映出地方缺乏正常、合法渠道来筹措资金。允许地方政府发债,有利于地方政府增加筹资来源渠道。
　　三、开放地方政府债券,有利于落实地方政府职能,清除地方政府投融资弊端
　　目前地方政府普遍采取“多元化融资、多头借款”的办法筹集地方基础设施、公用事业建设资金,资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化,无疑加快了地方基础设施建设步伐,然而,融资方面仍存在缺乏直接融资手段,过度依赖借款,融资结构失衡,融资风险加大;运作缺乏规范管理,融资总量难以规划和把握。地方政府表面上“无债一身轻”,但地方公用事业和基础建设资金严重不足,结果是很多地方政府自觉或不自觉地采取了变相发债形式,由于缺乏规范管理,形成金融市场上无序、失控的局面,债务危机潜在因素日趋严重。依法发行地方政府债券,以规范的地方政府公债制度取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“暗中举债”,逼迫地方政府考虑发债成本以及偿债风险,实现债权硬约束,还可以有效降解中央债务依存度,对各级地方政府非系统性风险进行分散组合,以非相关性或弱相关性使不同地区间风险抵补弥合,最终防范和化解财政和金融风险。开放地方政府债券,也是实现地方政府职能、落实地方政府应有财权的需要。地方政府是地方性公共产品的主要供给者,需要有与其相应的融资渠道。从体现居民偏好和效率程度的角度,这种公共产品应该由地方政府提供,而当地方政府在常规的非举债条件下难以经过努力解决自身的财力问题时,就应通过适当规模的举债筹集必要的资金,而在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债在内的应有财权,也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。
　　四、开放地方债券市场,有利于完善我国金融市场特别是债券市场
　　在我国的债券市场上,有国债、企业债券和金融债券,唯独地方债券还是一片空白。而开放地方债券融资,完善债券市场,有利于拓宽居民投资渠道,保护中小投资者利益。中国新兴加转轨的证券市场仍然只称得上是刚刚起步,投机气氛浓厚,居民收入即使有了大幅度提高,也只是以储蓄形式滞留下来,这些恰好说明我国市场资源配置效率不高,投资渠道不畅,在储蓄和股市之间缺乏合适的固定收益投资品种收益比储蓄高而风险又比股市小的地方政府债券。有利于丰富央行公开市场操作的债券品种,实现货币政策和财政政策的对接。持有现券存量不足和对冲手段匮乏,如果在国债、金融债外,再加上地方政府债券这一创新品种,可从一定程度上缓解这一问题。
　　五、证券市场和证券监管机制的发展健全,为地方政府债券发行提供条件
　　我国开放地方债券市场有丰富的国际经验可资借鉴。从市场需求来看,无论是个人投资者还是机构投资者,对于地方债券都有巨大的投资需求和承受能力。我国居民的高储蓄存款率自不待而言,而我国的机构投资者也都有着巨大的投资需求和承受能力,希望资本市场能提供更多投资品种,既可以分散其投资风险,又为得到稳定的投资回报创造更多的机会。我国资本市场已相对规范并逐步趋于成熟,为开放地方政府债券市场提供了技术和监管上的保证。尽管我国没有公开的地方债券市场,但是却有了一些这方面的实践作为经验积累:一是中央财政发行国债再转贷给地方,用于地方项目建设。二是目前大量存在的根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债,包括直接承借和担保的债务。三是尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成了地方政府融资体系,并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为。
　　
　　参考文献:
　　[1]何旭德.关于开放地方债券市场的几个问题[J].财经研究,2002,(5).
　　[2]马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济,2007.

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