我国土地整理存在的问题及对策
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作者: 李永宏
[关键词]土地整理；问题；对策
土地整理是对土地权属和土地用途、布局、结构等的调整。它包括农地整理和非农地整理，主要是农地整理。通过整理土地，可以改善土地利用结构和生产生活条件，提高耕地质量，增加可利用土地面积，提高土地利用率。土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程，纵观各国、各地经济、社会发展的过程，从某个角度说，就是土地利用和土地产出率提高的过程，也就是实施土地整理的过程。土地整理不仅是土地管理的重要内容。也是土地利用规划的重要组成部分和重要手段。自从国家提出“保持耕地总量动态平衡。保障粮食安全问题”以来。从城市到农村，各地都积极响应，纷纷开展土地整理和空心村、闲置土地的治理工作。然而在土地整理工作中，存在着很多问题。因此，如何提高土地利用率，保证土地整理工作的顺利进行，是亟须解决的问题。
一、我国土地利用存在的问题及原因
随着我国经济建设的发展以及工业化、城市化的进程加快，不可避免地还要占用部分土地，而宜耕后备资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境等诸多因素的限制。潜力十分有限。因此，要实现中央提出的耕地总量动态平衡的目标，解决当前土地利用中的突出问题，必须转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子。我国社会经济的发展。吃饭、建设与生态的矛盾始终摆在我们面前。如果处理不好这些矛盾。必将导致耕地总量的动态失衡。生态恶化，甚至影响社会的稳定。因此，现代化进程的加快，必然将土地整理推到社会发展的进程之中。土地整理是在我国特殊土地国情下解决土地利用问题的必然选择。
目前，我国土地资源利用中最主要的问题表现在土地的质和量两个方面：一是耕地质量下降。二是耕地面积大量减少。我国土地资源利用中主要存在以下3个问题：①土地资源总体质量不高，生产率较低。②土地开放利用粗放，浪费严重，耕地大量减少。多年来我国建设用地以外延扩展为主，用地规模迅速扩大。实际利用效率低。城市用地增长远快于城市人口增长，农村居民点占地规模过大，建设分散，空心村、闲置地大量存在。开发区大量占用土地，闲置搁荒土地较多；不仅如此，这些建设用地占用的多是良田，致使大量耕地退化，损毁严重。③农田生态环境受到污染，耕地质量下降。造成以上问题的原因：①农业开发中利用粗放，土壤质量下降，土壤侵蚀，水土流失严重，农业生态环境恶化。②基建用地和农业内部结构调整使耕地面积减少。城市和农村建设用地占用大量良田。土地闲置、空心村现象严重。据有关资料表明，目前全国1600万hm2村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10％～15％。据统计,1986-1996年各项建设占用耕地、农业产业结构调整和灾毁田等减少耕地686.7万hm2而同期全国整理耕地493.3万hm2净减少耕地达193.4万hm2，且减少耕地中优质耕地首当其冲，因而导致耕地总量锐减。纵观城市和农村，尽管土地利用中的主要问题，是土地利用粗放，不能综合利用。究其原因，大多是规划不到位，审批制度不完善。土地粗放利用。保证“耕地总量动态平衡，粮食安全问题得到解决”的关键是在发展经济的同时，积极提高土地利用率，保证经济、社会的良性发展。目前我国耕地补充的主要形式是土地整理、土地复垦、土地开发。要坚持“积极推进土地整理、加大土地复垦力度和适度开发未利用土地”的方针。因此。必须要充分认识土地整理在耕地保护工作中举足轻重的作用。
二、我国土地整理的主要措施
1.城市地区：城市土地低效利用，各种合法与非法圈地闲置面积巨大。土地空闲、闲置现象严重。所以城市空闲土地利用潜力巨大。闲置土地、旧城改造潜力也非常大。据对全国12个城市(含上海市)调查，建成区内空闲地平均占建成区面积的17％以上，全国668个城市(1998年底)建成区21347.2km2，空闲土地按照lO％～15％计算，用地潜力有2135-3202km2。假设人均用地100m2，可安排人口2135～3202万。空闲、闲置土地广泛存在于各个城市，因此城市土地利用率亟待提高。目前提高城市土地利用率的方法主要有：①尽快将闲置的土地加以利用。因地制宜，适合绿化的地方种花种草。适宜居住的建立居民区；②将平房、低层建筑改建成高层建筑，节约土地；③向地下要土地资源，建设地下商场、人行道、车道；②加大规划力度，提高土地集约化程度。
2.农村地区：农村地区土地利用存在的主要问题是宅基地建设分散，空心村现象严重。主要措施有：①加大宅基地审批执法力度。把人均居住面积严格控制在国家规定的范围内；②对村庄(村镇)进行改造，主要形式有迁移式、合并式、内调式等几种。这样有利于增加耕地面积，提高耕地质量，利于规模经营和机械化、新技术的推广应用。
三、我国土地整理存在的问题及对策
1.问题：
尽管很多地区将土地整理与闲置土地、“空心村”的治理与整治作为保证耕地总量动态平衡的基础工作来抓。然而在实际操作中还存在着很多问题。①重量不重质。很多地区在提及土地整理的时候，只注重整理了多少面积的土地，却极少关注整理土地的质量。②欠缺整理后的工作。人们往往关心土地整理之前以及整理中的工作。对土地整理后的工作涉及较少。对整理后的土地该经过哪些程序农民才能得到适宜耕作的土地，如何制定合理的整理后土地的承包及使用政策，如何全面、高效利用整理后的土地，都缺乏全面的考虑。③缺乏相应的法律、法规保护整理后的土地。针对整理后的土地缺少相应的法律进行保护。因此，要制定法律、法规确保这些土地能够被充分地利用起来，保证这些土地不被占用。
2.对策：
(1)制定完善的法律、法规。现阶段我国在土地利用方面的法律、法规不完善，关于整理后的土地保护的法几乎是空白。因此，亟须制定与土地整理、整理后的土保护等一系列与整理工作息息相吴的法律、法规。
(2)把质量放在第1位。在土地整理过程中，要把地整理的质量放在第1位。只有重视质量，才能保证些整理过的土地能够得到充分利用。作为耕地的储备地，只有重视质量，才能提高生产率，提高粮食产量。要注意结合农学知识加快土地熟化，加快农田基本施建设，使其尽早得到有效利用。
(3)制定土地利用总体规划，把土地整理纳入其在制定土地利用总体规划时，要充分考虑到土地整理，土地整理作为土地利用总体规划的一部分。这样可以分利用各种土地，宜农则农，宜林则林，提高土地利用率。
(4)加大土地整理的宣传力度，便于土地整理工作顺利进行。
(编辑／永安)
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