浅论我国排污权交易制度

来源:用户上传      作者: 孔国荣　吕东锋

　　摘要　随着我国经济持续快速发展，环境问题日益突出，排污物排放与我国现有排污权交易制度冲突加剧。顺应形势，近年来我国在排污权交易制度方面进行了积极的探索，但排污权交易制度还存在不少问题，如法律不健全、监督力度差等，与发达国家相比，我国排污权交易制度相对比较落后。因此，立足我国实际，在借鉴国外排污权交易制度成功经验的基础上，从立法、市场机制、监管等方面完善我国排污权交易制度已势在必行。
　　关键词　排污权交易制度；立法完善；监管
　　中图分类号　F062.2　文献标识码　A　文章编号　1006－5024(2008)12－0187－03
　　作者简介　孔国荣，东华理工大学文法与艺术学院副教授，法学硕士，研究方向为商法；
　　吕东锋，东华理工大学文法与艺术学院讲师，硕士生，研究方向为环保法。(江西　抚州　344000)
　　
　　排污权交易(Emission Trading)是对污染物排放进行管理和控制的一种经济手段，是一种以市场为基础的控制策略。其实质是通过合法的方式获取污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样买入和卖出，并以此来进行排放控制。
　　排污权交易制度是在污染物排放总量控制的前提下，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本污染治理的制度。
　　
　　一、我国排污权交易制度实施现状
　　
　　(一)我国法律对于排污权交易制度的相关规定。目前，我国排污权交易尚处于试点阶段。虽然一些地区如山西、河南、江苏等都相继出台了地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。因此，目前的排污权交易从审批到交易，实际上都没有统一的标准。
　　我国一些地方法规，在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面很积极。如，1990年的《海南省环境保护条例》、《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》、《太原市二氧化硫排污交易管理办法》；2007年的《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》实施方案；2008年1月的《江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法(试行)》。虽然有些地方法规规定的排污权交易政策并没有得到真正的实施，有些实施效果还有待观察，但是这些地方性的立法尝试为我国排污权交易制度的建立提供了许多宝贵的可借鉴的立法经验。
　　(二)排污权交易制度存在的问题。实践证明，排污权交易的确是一种行之有效的污染控制制度，但从我国现实情况看，还有缺陷。笔者认为，排污权交易制度存在的主要问题包括：
　　1、交易实施的法律依据问题。实施排污权交易，首先必须要有完善的法律作保障，因为法的核心作用就是建立规则和秩序。中国的排污权交易至今仍停留于理论而未广泛应用于实践，关键就在于我们的政策、法律对排污权尚无明确规定。尽管我国排污权交易的试点已经进行了一些年，但至今还没有制定出全国统一或没有关于排污权交易的法规，排污权交易至今没有写入环境法，或没有上升为国家法律。就是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以，中国目前缺乏在全国范围内实施排污权交易政策的法律基础。要在全国推广排污权交易制度，就必须有关于排污权交易的国家级法规出台。否则，至少各个地方要有关于总量控制和排污权交易的地方法规。排污权交易制度的基础是对污染物排放实行总量控制，而进行关于总量控制的立法可以说是实施总量控制的关键。我国是个发展中国家，同时又是个转型经济国家，产权界定不够明晰，使得排污权交易制度无法有效运转。再好的管理手段，倘若离开了法律的规范和保障，也都将难以有效发挥其作用。
　　2、排污权初次分配的公平和效率问题。排污权初次分配时，主要考虑某一区域的公平性和经济性，在能有效治理污染者和不能有效治理污染者之间，前者理应享有更大的环境容量。但要真正做到公平、合理分配排污权，却是一个相当复杂的问题。由于信息既不对称又不断变化，政府很难根据其所掌握的现有资料确定各污染源的实际排污情况，所以也就难以有效地分配排污许可。并且，一旦形成某种分配格局，便在较长时期内保持所谓相对稳定，缺乏应有的灵活性。这正是我国现行排污权交易制度的弊端。许多事实说明，排污权初次分配如果不够公平，不仅无法达到控制污染的目的，而且可能会使一些无法得到排污权的企业冒险违规排污，从而造成局面失控，加剧了环境污染。
　　3、排污权交易市场较脆弱。对于土地、矿产等有形资源而言，排污权作为无形资源的有偿使用，缺乏政策和法律依据以及公开、公平、公正、合理的分配程序。目前，新建和已建排污企业之间，存在排污权初始分配有偿取得和无偿取得并存的不公平局面，挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。再有，即使有偿获取，是通过拍卖方式还是政府定价也还没有固定的合理模式，前者可能会导致大企业进行市场操纵，后者则不能及时反映市场供求关系。排污企业和掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间还可能存在“暗箱”行为。在我国，乡镇企业数量多、规模小、分布零散，所造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。由于我国目前还没有建立排污权交易市场，在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费；或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。
　　4、环境监管体制不健全。从实践上来看，国外的排污权交易都建立了一套较完备的监督管理体制。以美国为例。在美国，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核，各环节都制定了一系列制度，保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系中的参加单位，每年进行一次许可证的审核和调整，检查各排污单位当年的子账户中是否有足够的许可证用于污染物排放。而中国的监督管理机制则不健全。现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等，不能满足排污权交易对信息和监管的要求，排污者和政府管理部门之间存在严重的信息不对称问题。因此，我国已经形成的初步管理办法和管理体系，有待于上升为法律法规；有待于进一步细化，使之具有可操作性。
　　
　　二、国外排污权交易制度可借鉴的经验
　　
　　(一)排污权交易制度在国外的实施
　　美国从1976年开始将排污权交易运用实践，1982年便形成排污权交易政策雏形。最初，排污权交易只在部分地区进行，涉及多种污染物，交易形式多异，包括“补偿”、“汽泡”、“容量节余”和“银行储存”四种政策。随着1990年通过《清洁空气法》第四修正案，并实施酸雨计划至今，美国排污权交易取得了较丰富的实践经验，形成了一套在排污权交易市场上排污者自主决定污染治理程度，从而买人或者卖出排污权的制度。目前，欧盟、英国、澳大利亚等国家不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度，有效地削减了二氧化硫和二氧化碳等温室汽体的排放。
　　(二)可借鉴的成功经验
　　1、排污权交易制度法制化。1990年《清洁空气法》修正

案增补的法律规定中，将S02排放权交易制度法制化，用法律手段来保障其实施。修正案中，明确地规定通过排污交易政策来实现S02排放的总量控制目标，并授权环保局具体实施管理，即主要通过汽泡政策、排污减少信用进行交易的政策和补偿政策等加以贯彻实施。这种以立法的形式来推行排污权交易的制度，为排污权交易的成功实施提供了保障。
　　2、良好的交易市场。排污交易通过市场手段来解决环境问题，良好的交易市场是其顺利实施的前提。美国市场经济发育较好，体制较为完善，为排污交易政策的成功实施打下了坚实的基础。
　　3、完备的监督管理体制。美国建立了一套较完备的排污交易监督管理体系，从交易参加者的确定到许可证的分配，再到许可证交易和审核各个环节，都制订了一系列制度来保障政策的实施。特别是，联邦环保局针对排污交易情况采用的严密监测系统，完整、及时和准确的提供排污信息，更是有效实行排污许可证交易政策的关键。
　　
　　三、排污权交易制度的完善
　　
　　立足我国实际，在借鉴国外成功经验基础上，对完善我国排污权交易制度提出如下建议：
　　(一)排污权交易制度法制化
　　1、制定和出台相关法律法规。排污权交易是建立在市场经济体制和将环境容量作为一种资源管理基础上的，只有具备了完善的排污权交易和配套制度的法律法规，才能确保排污权的合法性、排污权分配的公平性及排污权交易的合法化，保障企业在排污权交易市场中自由买卖、信息共享，促进市场中的公平竞争。但目前，法制体系和信用体制却不够健全。因此，建议政府将排污权交易制度写入环境法，以法律形式明确环境是可利用的资源，同时由相应的地方政府或环保部门自行制定具体操作细则，有力地促进污染物排放总量控制工作和环境质量的改善。
　　2、推进排污权交易法制建设。基于对环境容量资源、排污权、排污权交易及其法律关系的探讨，结合我国现有的法律法规和规章，为了引导、规范、维护、监督排污权交易，应该加强和完善排污权交易试点地方的地方立法，使排污权交易有法可依、有良法可依。在此基础上，逐步总结经验，制定部门规章，以加强对全国范围内排污权交易的指导和协调。从目前我国关于排污权交易的立法来看，对于总量控制和排污许可证制度，国家虽有部分法律和法规，但有的不具体，有的不全面，有的缺乏配套法规、规章，尤其是直接规定该交易行为的法律法规尚是空白。根据我国立法的有关规定，可以先制定地方性法规和规章，为排污权交易提供初步的法律依据，为全国性立法进行探索。
　　3、加强全国人大立法解释，修改法律，构建排污权交易的法治基础。通过全国人大常委会的立法解释，确认富余环境容量资源的集体所有权。行政立法和地方立法则可以根据环境容量资源的集体所有权性质，确定初始分配排污权的有偿性。同时，进一步明确一切单位和个人都有保护和改善环境、防治环境污染和破坏的义务。
　　4、完善地方立法，使排污权交易有法可依。从地方立法的角度来讲，要推行排污权交易，建立排污权转让市场，必须依靠立法来进行规范。目前，由于各区域环境污染因子存在较大差异，所以各地应根据本地实际情况和总量控制进行地方立法，内容主要包括总量控制执行办法，许可证交易管理办法等。
　　(二)排污权交易市场机制的完善
　　在我国，可以借鉴国外经验把排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易。也就是排污权的初始分配过程。从美国等国家的情况看，一般情况下，政府就某种污染物排放权每年定期与排污者进行交易，交易形式主要有招标、拍卖、以固定价值出售、无偿划拨等。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取无偿给予或低价出售的办法。而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。一级市场一般不需要固定的交易地点，交易时间由政府主管部门临时确定。二级市场是排污者之间的交易场所，是实现排污权优化配置的关键环节。二级市场一般需要有固定场所、固定时间和固定交易方式等。我国的二级市场比较混乱，所以政府要加强对二级市场的管理，但不是强行干涉。我国现行的排污权交易制度尚存在较多传统计划经济的影子，要充分发挥市场经济的调节作用。我国应在试点的基础上，结合实践经验，积极培植交易市场，探索公平、合理的排污权初始分配方法，建立公平合理的交易机制和专门的排污权交易市场，保证排污权交易有效进行，弥补市场交易可能出现的不足，为企业进行交易提供良好的平台。排污权市场化的建立和推行，最重要的是对现行的排污权的管理机制进行变革。通过变革，切实把市场经济规律应用到排污权管理中去，为排污权市场化的推行创造一种有利的氛围。同时，我国要尽快制定和完善相关的法律法规，并使之充分发挥治理环境污染的作用。
　　(三)加强政府对排污权交易监管力度
　　1、排污权交易制度在实施过程中需要政府对企业行为的监管。所以，应加大对违规排污的惩罚力度，提高企业在环境方面的违法成本。政府要制定一套科学的环境监测标准和配置先进的监测设施。此外，应当坚决禁止环境管理部门行政，或者变相强制企业装设指定厂家的环境监测产品的行为。要维护市场招标投标的开放、竞争和有序。
　　2、转变政府职能，积极合理地发挥政府的作用。随着排污权交易制度在我国的日渐发展，政府职能必须发生转变，即从过去直接发放排污权额度的主导者转变成为排污权市场交易的监督、保护者。比如，政府职能范畴可以限定为：区域排放总量的确定、环境容量价值的准确评价、排污权的审核、排污权的初始发放，以及相应的约束规则的制订等。在监督管理过程中，政府应尽可能利用经济手段而非行政命令发挥宏观调控作用。政府要在重点污染源建立排污交易政策，实施监督管理系统，努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。排污许可证的有偿转让，在我国作为一种新生事物，决不能离开政府的有效监督和必要的行政干预，特别是在排污交易市场的培育阶段，这种监督和干预更是必不可少的。此外，通过买卖排污权来保护环境，将使政府环境保护职能部门尤其是直接经办交易的工作人员权力扩大，其行为在一定程度上可左右排污市场，进而影响整个环境保护事业，因此，对有关工作人员的行为进行有效监督，防止他们利用许可证的买卖谋取私利，是实现政府有效监督管理的重要保障。
　　
　　责任编辑：陈齐芳

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