试述为税收目的而促进银行情报交换
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作者: 付慧姝
[摘 要] 银行秘密是构建健全的银行体系的一个重要组成部分，但同时它又可能被利用为逃避税的工具。全球化的背景加剧了这种可能性。为消除有害税收竞争，打击国际逃避税，各国通过交换银行情报加强国际税务合作已成为当务之急。依据OECD的两个研究报告，为税收目的而促进银行情报交换可以从取消匿名账户、取消银行情报交换国内利益要求以及加强有关涉税刑事案件中银行情报交换等方面入手。
[关键词] 情报交换；税收；银行秘密
[中图分类号] D996
[文献标识码] A
[文章编号] 1006-5024(2007)05-0157-03
[作者简介] 付慧姝，南昌大学法律系讲师，厦门大学2005级博士生，研究方向为国际经济法。(江西 南昌 330047)
经合组织(OECD，Organization for Economic Co-operation and Development)财政事务委员会(The Committee on Fiscal Affairs)于2000年3月24日发布题为《为税收目的而改善获取银行情报路径》(Improving Access to Bank Information for Tax Purpose)的报告(以下简称2000年报告)，旨在促进有关银行和其他金融机构所拥有的信息进行交换的国际合作。该报告的主要目的有两个：一是描述OECD各成员国关于获取银行信息的当前立场；二是就改善为税收目的而获取银行信息的措施提出建议。OECD财政事务委员会密切地关注着对2000年银行报告执行情况的进展，并于2003年发表了同名的进展报告(Improving Access to Bank Information for Tax Purpose： The 2003 Progress Report)(以下简称2003年报告)，该报告对各成员国所采取的措施进行了正式、全面的评估，描述了关于2000年银行报告所设定各项措施的进展情况，指出了还需要继续努力的方向。本文以这两个报告为例，对银行秘密与国际税收情报交换的关系问题进行了探讨。
一、银行秘密与税收征管
(一)银行秘密的概念以及银行保密义务的意义。银行秘密(Bank Secrecy)，在许多国家有着深厚的历史和文化根基，作为银行保密义务的客体，是指银行因开展业务或在业务范围内而知悉的有关客户的一切财务及其他有关信息。具体可分为三类：一是客户的账户信息。有关客户账户的信息包括账户的存款金额、现有金额收支情况、资金来源去向和账户记录等。二是客户的交易记录。包括交易的内容、价格、对方当事人等。三是银行因保管客户的账户而获得的与客户财产状况有关的任何信息。
银行秘密被广泛认定为在保护个人和法人金融事务的秘密性方面起着重要作用。它源自这样一个理念，即银行与其客户之间的关系要求银行将所有客户的事务当作秘密来对待。所有国家在不同程度上都规定银行有权也有义务拒绝向第三方披露客户的信息。由第三方获得这些信息将危及账户持有人的隐私权并潜在地危及其商业和金融福利。因此，银行秘密成为了构建健全的银行体系的一项基本要求，以瑞士为代表的许多国际银行中心，其吸引力很大程度上来自于固若金汤的银行保密义务制度。如果客户与银行交易的秘密性得不到保证，那么客户们将不可能将他们的金钱和金融事务委托给银行。
(二)银行保密义务对税收征管的影响。过去的经验表明，禁止或限制开放银行情报已成为税收征管和税法实施的障碍。
从国内层面上看，无法获取银行情报将影响税务机关向纳税人确定和征收税款数量的能力。因为获得并分析金融交易的记录，在很多情况下是确定纳税人应税所得的前提。如果金融记录和金融交易因为银行对客户情报的保密义务而被隐匿或是拒绝提供的话，那么银行的保密义务就有可能成为逃避税收的工具。另外，如果纳税人得以滥用对银行秘密的保护而向税务机关隐瞒所得的话，原有的税收制度将被改变。税收负担将被重新分配，因此，劳务所得和不动产所得将比来自地下经济、非法活动或是未披露的资本利得承担更高的税赋。因为后几项所得在无法为税收目的获取银行情报的情况下是可以逃避税收的。它还将加剧遵守税法和不遵守税法的纳税人之间的不平等。同样地，纳税人之间原有的市场竞争秩序也将被扭曲，因为遵从税法的纳税人比在为保护银行秘密而不为税收目的披露银行情报的司法管辖区内得以隐匿收入的纳税人所获得的税后所得要少。还有，无法获取银行情报将显著减少税收收入，政府将不得不考虑是否应减少提供的服务或是因为要借贷资金来资助上述那些服务而导致成本的增加。
在税款征收的问题上，由于要突破银行保密义务这道屏障，披露受银行秘密保护的情报，必须要付出额外的努力，因此税务机关执行的成本也就增加了。这些额外的努力将从其他税收征管活动中挤占宝贵的资源，这样一来，大部分的税收征管工作不得不用更少的资源来完成，这就将使得整个税收征管工作受到更多的限制。
如果越来越多的纳税人意识到其他纳税人通过滥用银行秘密向税务机关隐匿所得或是交易的真实性质，从而成功逃避税收义务，那么纳税人对税收制度公平性的信任就会被破坏。对税收制度公平性的信任对于鼓励纳税人自愿服从税法是很必要的。当认为自己不公平地承担了更多的纳税义务的纳税人数量增加时，不遵从税法的人数很有可能也将增加。
在许多低税的司法管辖区，禁止为税收目的获取银行情报，政府已经发现他们很大程度上被毒贩、有组织犯罪和其他刑事犯罪组织所资助。这种模式一旦建立，这些因素的国内影响可能将难以控制，政府诚信度将受到破坏。这种模式一旦形成，将难以在短时期内改观。
从国际层面上看，禁止或限制为税收目的获取银行情报将阻止本国税务机关依照双边税收协定或其他司法互助途径向他国税务机关提供情报。因此，国际合作受阻。另外，无法为税收目的获取银行情报可能由于有害的税收竞争导致资本和金融流动的扭曲。在OECD1998年题为“有害的税收竞争：一个不断凸现的全球问题”报告中指出缺乏有效的情报交换，尤其是银行情报，是认定有害税收实践的一个关键性因素。一个特定国家的银行秘密法或实践是否促成了有害的税收竞争，取决于其允许为税收目的获取银行情报的程度。无法获取银行情报可能不仅仅是由于正式的秘密法而且可能是由于阻止情报交换的行政政策或惯例。
如上所述，国际贸易的增长和纳税人更多地获取来自其他司法管辖区的金融机构提供的服务，潜在地导致了大量的对他国税基的侵害。
全球化的趋势加剧了上述情况的危害性。技术和资本流动自由化正在为商业交易创造新的、大量的机会。全球化是当今世界的发展趋势，作为全球化在经济领域的表现，经济全球化(Economic Globalization)成为时代发展的根本特征之一。经济全球化是在全球社会生产力发展推动下，经济的发展超越国界的藩篱，国家之间的经济联系空前扩大和深化，逐步达到相互融合状态和过程。资源的稀缺性及其分布的不平衡性与人类消费需要无限性之间的矛盾，要求在全球范围内优化资源配置，而经济全球化顺应和体现了这一客观要求。经济全球化的表现形式主要有以下4项：一是贸易自由化，即商品和劳务在全球范围内的自由流动，全球性市场日趋形成；二是金融自由化，是指国际间货币与资本的运动；三是投资自由化，是指国际资本在全球范围内获取最大投资收益的流动；四是生产全球化，指的是各种生产要素包括资金、技术人员、信息在全球范围的合理配置。在以计算机网络技术为代表的科学技术的有力推动下，作为市场经济发展到一定阶段的必然产物，经济全球化正以不可逆转之势迅猛发展，对世界范围内的社会经济生活的方方面面产生显著而深刻的影响，并逐步向政治、文化等深层次领域渗透。这些机会也更容易为更大范围的人群所获得，比以前更多的纳税人能更容易地利用银行秘密权而逃避依法应承担的税赋。因此，由于无法为税收目的获取银行情报而带来的被滥用的潜在性以及所导致的负面的后果都成指数倍地增长。而同时传统的取得这些交易信息的来源(例如外汇管制)又被取消。税务主管当局更加忧虑的是隐形纳税人的数量(Disappearing Taxpayers)(例如那些将自己的财产和活动通过实体的外衣和外国账户隐藏的人)将增长。一国禁止或限制为税收目的获取银行情报在全球化背景下比以前更有可能地给其他国家的税务主管当局带来负面的影响。
二、为税收目的促进银行情报交换的可行性
因为所有OECD成员国政府都意识到了允许政府主管当局为特定法律实施的目的获取银行信息的重要性，因此，所有OECD成员国政府都直接或间接地规定了至少为税收征管目的而获取银行情报的可能性。
获取银行情报可大大提高税收主管当局有效实施税法的能力。一般来说，OECD成员国依照OECD协定范本在居住国和来源地国之间对征税权的划分，以居住国征税原则为基础对所得征税。居住地国征税原则的恰当适用就要求税务主管当局在特定情形下获得国内和国外银行所掌握的信息。税务主管当局在特定情形下可能需要从银行获得的信息包括下列这些：有关存取款的信息、印鉴卡以及利息所得。对税务主管当局而言，银行情报在查实纳税人的纳税义务以及税款征收方面是非常重要的。
如上文所述，鉴于银行秘密对一国银行体系稳健发展的重要性，税务机关获取银行信息就不应该是不受任何约束的。向税务机关披露银行秘密的目的应与严格保护以确保信息只用于法律所规定的目的结合在一起。这种保护在OECD成员国包括要求高级官员来批准有关特定账户持有人情报的请求，司法或其他正式程序以获得情报，对滥用或披露情报，以及既滥用又披露情报的官员进行严厉的金钱进行处罚或(并)处刑罚。在许多国家，在税务机关寻求账户持有人的账户信息时，账户持有人会被通知。另外，一旦情报已经向税务机关披露，OECD成员国还建立了严格的程序来保护未经授权而披露的情报。对纳税人权利和银行体系机密性的充分保护对于转型中的经济特别重要，因为他们正致力于建立起健全的银行和税收体系。对未经授权而披露情报的保护对于取得并维持银行和税收体系的信息是必要的。允许税务当局通过直接或间接的方式获得银行情报不会危及情报的秘密性。所有OECD成员国的税务当局都对他们如何使用所有纳税人的信息(包括银行信息)给予了严格的控制。另外，所有OECD政府对于保护税收情报的秘密性，包括对破坏秘密性的严厉制裁都规定了严格的规则。OECD税收协定范本第26条构成了大多数关于情报交换的双边税收协定条款的基础，在该条中也包含了关于依据税收协定由税务当局进行交换的情报的保密性的条款。
获得银行信息可以有几种形式。绝大部分OECD的成员国可通过运用司法或行政程序从银行直接或间接地获取特定纳税人的账户信息。有些成员国的税务当局在特定情形下有权进入银行并直接取得必要的银行账户信息。其他成员国的税务主管当局通过集中的数据库获得银行信息。其他税务主管当局可能通过不那么直接的方式获得，可能需要运用一些正式的途径(例如行政召唤、法庭传唤)以取得这些信息。许多税务主管当局还收到银行自动体系的特定种类的信息(例如支付利息的数额)，这大大方便了国内的税收征管并潜在地增加了可与条约伙伴自动交换的情报的种类。这种自动报告制度也有利于纳税人。在有些国家，这种报告允许税务当局为其居民准备纳税申报单(Tax Return)，这样就减少了税务执行的成本。OECD2000年的报告集中于依据税务当局提出的特定请求而获取银行信息的情况，也就是直接或通过司法或其他当局获得可能与特定案例相关的信息，而将自动交换银行情报的问题放在运用预提税和(或)情报交互以改善跨境利息流动的研究中进行考虑。
三、为税收目的促进银行情报交换的措施及其执行情况
OECD2000年的研究报告指出为税收目的促进银行情报交换，最理想的是，全部成员国均允许税务机关直接或间接地就税收目的获取银行情报，这样一来，税务机关就可充分履行其税款征收的职责并可开展有效的情报交换。当然，有些国家需要对其法律或实践作更多的修改才可达到这一程度。因此，这些国家需要采取渐进的措施以实现这一目标。OECD财政事务委员会还鼓励各成员国：
(一)采取必要措施阻止金融机构保留匿名账户，并要求确认各金融机构经常性客户和偶然客户的身份，以及确认所开账户的受益人或是交易的受益人。委员会将依赖金融行动工作组(FATF，the Financial Action Task Force)的工作来保证这些成员国措施的实施。
(二)重新审查任何阻止税务机关获得和向条约伙伴提供的国内税收利益要求，若有必要，可在发出特定请求的情况下，通过修改国内法律、法规和行政惯例以确保能为国内税收目的而取得的情报可以被交换。委员会建议各国在本报告批准3年内采取行动以实施这些措施。
(三)重新审查不允许税务机关为交换目的直接或间接获取银行情报的政策和实践，这些情报是指在税收案件中涉及了受刑事追诉的国际行为，如果有必要可通过修改国内法律、法规和行政惯例的方式来保证对这类情报的交换。委员会也承认实施这些措施可能会在一些国家引起一些根本性的问题，建议那些国家以确认恰当实施这些措施为目的发起对其实践的审查。委员会将在2002年底提出审查计划并在以后分时段地提出。关于在刑事调查中向其他国家提供帮助(包括涉税刑事调查)，有些国家通常适用“双重入罪原则”，即在向请求国提供帮助之前，如果所调查的行为发生在被请求国，则该行为必须要构成被请求国法律下的犯罪行为才能提供帮助。在税收领域，如果涉税犯罪的概念相近似，那么这项原则的适用一般不构成对为刑事目的而交换情报的障碍。但是如果请求国与被请求国有关涉税犯罪的概念差异很大，那么请求国在许多案件中要获得对涉税刑事调查非常关键的信息就将不可能了。各国有可能就涉税犯罪的概念存在很大的差异，而各自的概念可能对其国内税收体制而言又是最恰当的。如果对涉税犯罪概念存在相当大的差异，在税收领域适用双重入罪原则就会严重阻碍条约伙伴就涉税犯罪问题进行有效的情报交换。因此，委员会将就审查各不同国家的税收欺诈概念以及推进对这个概念的共识，从而开展进一步的工作。
参考文献：
[1]OECD.Improving Access to Bank Information for Tax Purposes [R].2000.
[2]OECD. Improving Access to Bank Information for Tax Purpose： The 2003 Progress Report[R].2003.
[3]廖益新.国际税法学[M].北京：北京大学出版社，2001.
[4]Michael Keen，Jennye.Ligthart：Information Sharing and International Taxation： A Primer，International Tax and Public Finance，13，81-110，2006.
[责任编辑：李小玉]
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