稳步推进水价改革

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　　一、水价改革已经取得显著的成绩
　　
　　经过多年的努力，我国水价改革迈出了较大的步伐，已经取得可喜的成绩。一是水的商品属性得到确认，资源水和水利工程供水，从无偿使用变为有偿使用。二是逐步确立并完善了水价的制定原则。三是区分不同的供水和用水，实行不同的价格形成办法和管理办法。四是逐步提高水价，使偏低的状况得到改善，对节约用水起到了效果。五是确定了水价的管理权限，初步确立了分级管理的制度。六是将水利工程供水价格，纳入国家商品价格管理体系，将水费管理由事业性收费管理变为经营性收费管理。七是开征了污水处理费。八是改革水费计收方式，推行累进制水价、季节性浮动水价、两部制水价、终端水价等计价制度。九是出台了一系列推进水价改革、完善水价管理的法律、法规，保证了水价改革和管理工作沿着法制化、制度化和规范化的方向健康前进。这都为今后改革的深化奠定了基础。
　　
　　二、水价问题依然存在，需深化改革
　　
　　1、价格形成机制的改革成效有待提高，存在重调(价)轻改(革)甚至以调代改的现象
　　目前水价一片涨声，但对于如何建立和完善科学合理的水价形成机制，却是实施不力。具体表现在：
　　(1)水资源费征收不到位，造成水资源的价值补偿不足，甚至得不到补偿。水资源费是水价的重要组成部分，是水资源的稀缺租。其征收是否科学、合理、到位，不仅关系到水价形成的科学合理，而且关系到水资源的持续发展。据此，虽然有关法律法规对征收水资源费已作出规定，但在执行上并不尽如人意。虽有30个省(自治区、直辖市)已经开征水资源费，但具体到各个地市，并非都已开征，即使已经征收的水资源费标准也较低。目前，全国地下水资源费平均为0．30―0．35元／吨，水资源费平均约为0．06―0．09元／吨，远低于城市居民生活用水平均价格(不含污水处理费)1．34元／立方米，导致地下水的大量超采。尚未制定征收和管理水资源费的法规和全国统一的征收办法，难以规范地方办法的制定和实施。没有建立水资源价值核算体系，缺乏科学的测算办法。
　　(2)现行的供水定价办法存在问题：一是水商品供给缺乏竞争，在一个区域内，没有一个社会平均成本可作参照和比较，对供水企业的成本和费用实行市场评价和约束。二是现行成本加成的定价方法，由于缺乏成本的约束和规范，不能促使企业节约成本，反而使其可通过增加价格来增加利润。近几年，城市供水价格提高了近30％，而同期供水成本却上升了20％多，成本增支的因素挤占了提价空间的3／4。三是水利工程供水价格，按《水费办法》规定，一省范围内由省统一制定、调整，实行统一的水价。审批的水价难以符合大多数水利工程的实际情况，致使供水价格低于供水成本。四是《水利工程供水价格管理办法》，只对农业水价的制定提供了一些基本的原则和要求，侧重于解决当前供水单位严重的亏损问题，而对于农业供水成本的核定和规范，各地水价的具体制定办法，提高水价对农产品消费、生产、贸易、农民收入及灌溉用水效率的影响等方面的探讨明显不够。
　　(3)供水成本不合理的问题仍未解决。由于管理不善造成管网漏失，据对408个城市统计，2002年全国城市公共供水系统供水管网漏损率平均达21．5％以上，城市供水每年损失近100亿立方米。水管单位人员超编。据广西的调查，全区各供水企业现行人员超编大都在50％以上；江西的情况是，如果城市供水企业冗员总量问题得到解决，全省亏损的城市供水企业至少有50％可以摘掉“亏损”帽子，所有供水企业的效益都可能得到提高。成本分摊不合理，主要是各种经营用水成本的分摊和政策性运营成本与经营性运营成本的混淆，盲目建设造成供水设施能力过剩，目前我国有50％以上的大中城市供水设施能力大于1．5，超过80％的大中城市的供需大于1，致使固定资产折旧成为最大的一笔成本，导致不合理成本也要由消费者负担。
　　
　　2、水价总体上偏低，尤其是工程供水价格低于供水成本
　　一方面，到2004年底，全国水利工程供农业用水每立方米平均3．5分，仅部分补偿了供水单位的成本费用，供水越多，亏损越大；另一方面，全国工业供水的水费低于用水户成本的1％，农业用水占亩成本的1／10，水费支出约占居民收入1．2％，这说明我国水价仍有一定的调整空间。
　　
　　3、水价体系不合理
　　水价内部的比价不合理。一方面，按现行水价政策，工业和城市居民生活用水的价格应高于农业用水价格。但有的省、市采用以粮折款计收，而粮食价格是按国家每年的定购价决定的。因此，农业水价会随着粮价的升降而升降，一旦粮价下降农民的负担就要加重。而工业和生活用水水价却变化不大。另一方面，原水与成品水差价不合理，即原水水价一直低于成本，导致水利工程供水普遍处于亏损状态。水利工程供水与地下水的比价不合理，导致对地下水的过量开采和使用。季节差价不明显，不能调节不同季节用水量，加剧供求矛盾。不同的供水管理形成不合理的比价。如有的地方中央和省管理的水利工程供水价格较高，基本能够做到保本微利，而大部分非省属水库仍执行1996年标准，有的甚至没有实行按方收费，其比价明显不合理。
　　
　　4、计量收费方式没有得到普及
　　截止到2004年6月，全国只有14个省(自治区、直辖市)的50多个城市(其中10个大中城市)对居民用水实施了阶梯式水价；两部制水价只在极少数灌区农业供水中试行。从实践看，容量水价中没有体现水资源的稀缺租；超定额用水累进加价办法的用水定额，难以合理确定；由于缺乏简易、经济和有效的计量设施，绝大部分地区农业水费仍实行按亩收费，农民和水管单位都缺乏节水的积极性。
　　
　　5、水价管理问题仍存
　　存在水价管理权限过于集中、政企不分、对水价的执行监管不力、价格主管部门和水行政主管部门分工不明确，存在一定程度的行政不作为或过于作为的现象、用水户参与水价管理的制度需待完善、末级渠系水价秩序混乱、中间加价和搭车收费现象严重等问题。
　　
　　三、围绕水资源价格形成机制问题积极稳妥推进水价改革
　　
　　目前我国水价的主要问题，仍然是价格形成机制不合理、不完善。深化水价改革的重点和关键是建立以促进节约用水和水资源合理配置为核心的价格形成机制。
　　
　　1、完善水价形成机制
　　科学的水价形成机制应反映水商品的价值、水的供给和需求以及经济社会效益等多种因素的作用，实行科学的水价计价办法，形成合理科学的比价、差价关系，做到不同的水量、水质、用途、地区、季节、峰谷及至不同的供水工程等形成的不同的水价。
　　(1)完善水资源费(税)的征收。全面征收水资源费，提高地下水资源费标准，促进水资源的合理配置。一是应出台国家的《水资源费征收管理办

法》，依法强化、规范水资源费的征收和管理。二是要加大水资源费的征收力度，逐步实现用水补偿的合理化。三是针对农业用水浪费和盲目开采地下水的现实，国家应择机对农业用水征收水资源费。四是要按照“优先开发地表水，严格控制地下水”的原则，逐步提高地下水的水资源费征收标准，用经济手段抑制地下水的严重超采。
　　(2)建立供水成本评价体系和约束机制，认真解决成本不实问题。一是要建立成本考核指标体系，规范水价成本的核算方法。实行按区域平均供水成本定价，解决按企业个别成本定价的不合理问题。由政府物价和水行政主管部门主持建立区域供水成本核算模型，并做好相关的测算工作。二是要建立供水企业成本预审制度，对供水企业的成本构成进行长期的监管和控制。三是应实行供水企业成本认证制度。依据国家的有关政策法规，对成本资料的合理性进行论证。
　　在这里，需要强调指出的是，目前在水价改革中，普遍存在以提价代替改革的倾向，对水资源费征收的问题研究不足，征收法规制定滞后。一些已开征水资源费的地区，把征收的水资源费作为基金(例如南水北调建设基金)，用于水资源的开发。此举有不同意见。主要是认为向用水者收取的费用作为建设基金，应视为用水者对水资源开发的投资，需要明确用基金所开发的水资源的产权。如果将水资源费改为水资源税，是否可避免基金所产生的产权问题。此外，征收的水资源费如何在中央与地方合理分配问题也值得研究。
　　
　　2、改革水价计价方式，推行科学的水价制度
　　(1)推行超定额用水累进加价制度，积极推广“两部制”水价。目前有两个问题需要研究：第一，对现有楼房管网和计量设施进行改造，需要投入较多的资金，加大管网运营成本和抄表工作量。而在实现节约用水后，又将导致企业销水量下降，与企业目标利益相矛盾。这都会影响企业的积极性，因而需要研究制定相应的激励措施。实行超定额用水累进加价制度，不能只惩不奖。对超定额用水部分固然要多交费，而对定额内节约部分也应有相应的奖励措施，即本期节约的定额用水，可并入下期定额用水量。这样有惩有奖，可以更好地起到鼓励居民节约用水的作用。实行超定额用水累进加价制度，也不能只对居民，不对机关事业单位。谁在浪费水，就该让谁来节约用水。应该把节水的重点放在机关事业单位和企业，而不是居民。应在机关事业单位大力推行水价计量方式的改革，促使机关事业单位为节水做出榜样。
　　(2)逐步完善农业供水计量设施，改进水费收取制度。加大供水计量设施的建设，逐步实行用水按方收费。同时，统一水费票据，实行“一票到户”；实行水价、水费、水量三公开，从政策上堵死搭车收费的漏洞，并加强相应的监督检查。
　　(3)提高水价需解决成本不实问题。从目前的实际情况看，水价的调整还不能一步到位，尤其是农业用水更是如此，需要通过逐步提高水价的办法，使之逐步实现科学、合理。值得注意的是，目前水价既存在较低的问题，又存在因成本不实和各种不合理收费导致的价格扭曲问题。提高水价，必须同时解决成本不实的问题，清理随水价一并收取的各种费用，坚决取消各种不合法的收费，去掉用水户的不合理负担，使水价建立在科学合理的成本基础上。此外，提高水价，也要相应提高水质和供水服务水平。目前普遍的做法是，只讲提价，尚未认真解决成本不合理的问题，致使不少水价论证会流于形式和走过场。
　　
　　3、适当加大污水处理费的征收力度
　　应将污水处理费提高到保本微利的水平。目前，全国30个省、市、区有475个城市开征了污水处理费，有186个城市没有开征污水处理费。即使已经开征污水处理费的城市，也存在收费标准低和征缴率低的问题，全国约有1／4开征污水处理费的城市收费标准不足每立方米0．3元(居民收费标准)，致使已建污水处理设施有相当部分不能正常运转。因而，应该把污水处理当作一项重要水资源再生和开发利用的强制政策。把污水处理和征收污水处理费确定下来，以确保污水的回收、利用和环境的净化。对尚未开征污水处理费的城市尤其是重点流域区域和已建污水处理厂的城市，可限期开征。同时，修改、完善水污染防治法，还要针对目前存在的“守法成本高，违法成本低”的问题，加大对违法排污企业的惩处力度，提高排污收费标准和罚款数额，大力增强企业守法的自觉性。
　　
　　4、积极稳妥地推进农业用水水价改革
　　我国农业用水约占用水总额的70％左右，改革农业用水价格，对于节约用水、实现稀缺水资源的有效配置，不仅十分必要，而且十分迫切。改革农业用水价格，并不一定会增加农民的负担或减少农民的收入。理由如下：其一，目前的农业用水水价，从供水单位看是偏低的，即供水价格不能补偿供水成本，表明国家对农业用水实施了补贴。但从农户方面看，其实际交纳的水费并不低，原因在于存在各种不合理的搭车收费，表明农民并没有得到国家的补贴。所以清除这些不合理的收费后，农户的水费负担并不重。其二，农业用水费用在农业生产费用中所占比重不大。其三，农业用水节约的潜力较大，通过逐步地适当地提高水价，促使农业节约用水，调整种植结构，提高用水效益，等于直接减少农业用水的费用支出。其四，如果允许农民把节约下来的水进行有偿转让，又可使农民增加一部分收入。这样总算下来，适当提高农业水价，并不会增加农民的支出，甚至会增加农民的收入。
　　基于此，在进行农业水价改革要相应做好以下几项工作：
　　(1)改革现行的农业用水费用计收方式。目前的做法是，计量设施只到斗口，斗口以上的供水价格由价格主管部门审批，灌区支渠或斗渠出水口以下的末级渠系大多为基层政府自建自管，产权不清，职责不明，价格主管部门对农业用水末级渠系的终端水价尚有明确的定价政策，农业用水的终端水价多采用估算的方法定价，农民并不直接与供水单位结算，水费在村或乡的范围内按亩均摊。这种办法为暗箱操作提供了方便，使得目前农业用水终端水价秩序混乱，随意加价和搭车收费严重，加重了农民的负担。为此，应推行终端水价制，比如通过建立“农民用水者协会”之类的农民自助组织代替村或乡管水，实现收费透明化，清除强加在农民身上的各种不合理负担，有利于提高农民节约用水的积极性，也为调高水价使之逐步趋向合理。
　　(2)建立农业用水转让机制，鼓励农业节约用水，并使其得到相应的收益，使农民的权益得到保护。农业水价改革，实质上是如何调整城乡间的用水格局以适应城市化发展的需要，又要保证农业和农民用水利益不受到侵害，并让目前有限的水资源真正高效地流转起来，实现在不同地区、产业和部门之间资源配置的高效率。因此，一方面，农业用水要挖掘自身的节水潜力，另一方面，要变被动的无偿挤占为主动的有偿、合理的交换。另外，正确解决好城市和工业用水挤占农业用水的问题，以确保农

业生产和农村经济稳步发展，确保我国的粮食安全。为此，要通过节水，扩大城乡用水的供给空间；通过有限的水资源在城乡之间的高效流转，同时给农村以合理的补偿。应通过改革，使农民享有明确的水资源使用权、处置权和收益权，并建立规范的水市场，通过价格机制和利益补偿机制来实现有偿交换。
　　(3)规范水利工程的成本核算，降低农业供水成本。农业用水的定价原则，是补偿合理成本、不计利税。其关键是科学地界定合理成本。应完善成本核算制度，规范供水成本核算范围，合理分摊成本费用，实行“四到斗”(输水到斗、计量到斗、收费到斗、服务到斗)和“四公开”(水量指标公开、水价公开、实际用水量公开、水费账目公开)，认真解决成本不实的问题。主要是供水单位人员严重超编，政策性亏损与经营性亏损相混淆，并变成成本由用水户承担。因此，改革农业用水价格，必须解决好成本不实的问题。现行规定水价必须使投资补偿成本，并获得相应的利润。这种办法有利于鼓励水利投资，但经营者不用承担任何经营风险，不利于经营者加强成本核算，增强企业市场竞争的积极性。
　　(4)充分利用WTO规则，建立农业供水补偿机制。WTO规则允许补贴农业灌溉用水。因此，应加强财政对农业生产基础设施、技术推广、科学研究等的补贴力度，财政对农业生产基础设施的补贴应尽量向灌区灌溉工程设施的配套建设和更新改造倾斜。同时，为了增强我国农产品的国际竞争力，农田水利建设等农业基础设施投资应该主要由国家负责，农民不应该承担过多的基础性公益性任务，因而在水利工程供水价格的制定和计算上，国家投入资金的部分不应该再进入农业水价范围，即国家对农业水利设施建设的投资，不应计人农业供水成本中。
　　
　　5、深化水利工程供水价格改革
　　水利工程供水是水管单位经水行政主管部门批准取用水资源，经过引、提、输送等物化劳动和活劳动提供的商品。我国水利工程供水价格经过20多年的改革，尤其是1997年以来的深化改革，在水价形成、水价管理制度(包括水价管理权限、水价计收方式、供水价格制度、水费收缴管理)等方面都提出了比较明确和清晰的思路，并取得了一些成效。但是，由于水利工程供水具有基础性、准公益性以及在WTO条件下供水价格的特殊性，水利工程供水价格的改革受到多种因素的制约而步履维艰。
　　目前存在的问题主要是：
　　(1)价格管理权限过于集中，造成价格制定或调整周期长，难以反映水利工程供水能力受气象水文年际变化的影响，也难以运用价格杠杆调节用水的需求，并影响两部制水价、阶梯式水价及丰枯季节水价等科学的水价制度的全面推广。
　　(2)政府的价格行为不规范。表现为：政府对价格的管理存在许多非价格因素，对价格形成存在不同程度的不合理的行政干预；在水利工程供水价格制定和调整方面，政府批准价格往往变成对供水经营者价格的认可，形成的价格缺乏科学性和权威性。此外，还存在价格听证制度透明度不足、供水成本和价格信息披露不够等问题。
　　(3)水价决定过程价格主管部门缺位。主要表现在现行成本规则的制定，包括成本立项、农民投劳折价、固定资产重置价格计算、综合利用型水库的投资成本分摊等，都没有价格主管部门的参与，使有些规定不适应价格管理的要求。比如，把死库容的成本计入供水成本，这种做法值得推敲。
　　(4)供水价格形成缺乏成本约束，导致供水单位成本的不合理增长，甚至快于价格上涨的状况。
　　(5)水费计收、使用和管理等方面也存在一些问题。主要是农业用水缺少科学规范的计量设施，计收方式与市场经济的发展相背离；农业用水末级渠系终端水价的管理混乱。
　　(6)用水户作为价格形成主体之一，尚未能很好地发挥其应有的监督作用。
　　基于此，水利工程供水价格深化改革应着力于以下几方面：
　　(1)要确立水利工程供水价格形成的原则：效率优先，兼顾农民的支付能力；既要保证农业生产用水，又要利用价格杠杆引导有限的水资源用于最有效率的部门。使农业灌溉水价与农民支付能力相适应，最好是对农业灌溉用水实行两部制水价。其中基本水费不应过高，计量水费也要从节水用水出发，在科学合理地确定用水量的前提下，对配额内用水可从低于成本到逐步提高到保本水平，对超额用水部分实行相应较高的价格。
　　(2)建立科学的水利工程供水价格形成机制：主要是建立和完善科学合理的成本核算和成本约束机制，使供水价格的制定建立在科学合理的基础上。对不同的用水实行不同的价格。完善公益性供水的补偿。水利工程兼具防洪、供水、发电、养殖等多种功能。水利工程的各项开支的补偿，应区分用水性质，明确责任，确定补偿渠道和补偿方式。对公益性供水所形成的成本应由政府财政予以补偿；对经营性水利工程供水的开支则应通过价格的方式进行补偿。
　　(3)建立适应市场经济体制运行的水价管理运行机制。对水利工程供水中的农业用水价格，目前纳入政府定价目录管理。可以此为基础，实行以省、市、自治区为单位，统一制定政策，分级进行管理和分级决策实施。
　　(4)改变现行水费收缴办法。目前水费收缴与水管单位脱节，即水管单位不收费，收费单位不管水，导致水费被挪用现象。应该明确，水利工程对农业供水收缴的水费，既不是“费”，也不是“税”，而是对供水运营成本的回收，因而水费的收缴应由供水单位收取。为此，应该建立水费收缴机制、水费使用监督机制、水费财务制度、财务监督和行业监督机制，实行财务公开。
　　
　　6、建立和完善水权市场
　　(1)应进一步明确水权，这是水资源交换或出售的基础。水权包括水资源所有权、分配权、经营权、使用权、收益权、管理权等等。由于水资源归国家所有，这里讲的水权不是指水资源的所有权，而是指水资源的使用权及由此派生出来的经营、收益和转让等权利。通过一定方式的分配，形成水资源的不同的使用权单位，进而形成不同的水资源经营权单位；通过不同投资形式对水资源的开发利用，形成不同的水资源产权和收益权。在此基础上，才能进行水使用权、经营权、收益权的转换，用水余缺才能进行交易，水经营的收益才能得到确认，才会有水市场的运作，也才有水市场的发展。
　　(2)要建立必要的防止对水施行垄断的机制和有关的信息披露机制。
　　(3)制定相关的法规，为水市场建立相关的机制并做出组织机构上的安排，建立交易体系、监督交易程序及其实施。
　　(4)发展水权交易，还要建立与土地使用权分开的可交易的水权制度或用水权制度，明确将水权与土地所有权或使用权分开，严格界定地下水抽取权的范围和规定数量，防止对地下水的不合理开采。
　　(作者单位：中国社会科学院财贸所、中国社会科学院研究生院)
　　责任编辑 徐敬东

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