塑化剂风波对台湾食品安全管理体系的冲击

来源:用户上传      作者: 吴鸿庚

　　摘要：台湾在食品安全管理体系的建立方面起步较早，其于80年代便完成了食品安全管理体系的初步构建。在此体系的依托下，经过了20多年的发展，台湾制造食品也逐渐在岛内外树立了良好口碑。然而此次的塑化剂事件却彻底撼动了原本在外界看来嵬然不动的这座大厦。本文试从制度体系角度，分析此次塑化剂事件所暴露出来的台湾食品安全管理体系的系统缺陷。
　　关键词：塑化剂；食品安全管理体系；权力分散
　　
　　一、扇形式蔓延的塑化剂风波
　　
　　自2011年5月23日下午4时，食品药物管理局召开记者会说明昱伸香料公司，负责人赖俊杰贩售搀有DEHP的起云剂，危害下游各级食品加工业后，塑化剂风波便一发不可收拾。更令人没有想到的是有毒起云剂，至2011年6月7日，不仅影响下游食品，还波及到饭店甚至医院等诸多行业领域，蔓延趋势呈现出由点及面的扇形状。单单由一家企业生产的有毒起云剂，竟然能够在整个食品产业链条中，突破重重所谓的“制度关卡”，将其黑手伸向各行各业，影响数量如此巨大的消费者，在体系健全的情况下实属难事。如果从时间上来说塑化剂在台湾潜伏了30年之久反映出的是监管和检验指标的落后，那么从截面上来说，塑化剂风波暴露出台湾整个食品安全管理体系存在严重系统性缺陷。
　　
　　二、台湾食品安全管理体系概览
　　
　　从食品生产到流通和出口环节，四个部门分别为：
　　
　　1.“行政院农业委员会”：负责监管食品原料生产，“主管全台湾的农、林、渔、牧及粮食行政事务，对于各级政府执行农业相关事务，有指示、监督之责。”
　　
　　2.“行政院卫生署”：负责监管食品市场准入和流通以及部分检验指标制定。
　　
　　3.“行政院环境保护署”：负责原料生产，流通所涉及的环境标准的制定、发布。主要由其下属的“环境保护局”实行。
　　
　　4.“经济部标准检验局”：受“卫生署”的委托，主要负责口岸输入食品的管制“查验”，以及依据《商品检验法》受理输出食品厂商的委托检验。标检局是经济部下属单位，但却受卫生署委托实行职责。
　　
　　三、根源在于缺乏统一协调，过于分权的监管体系
　　
　　通过上文的阐述，我们可以发现，台湾食品安全监管体系所采用的是一种分工联合的管理形式。部门间权力平行，缺乏统筹领导。这是最为重要的缺陷所在，在整个食品安全管理体系中，在生产到流通的各环节分别分属3个不同的部门(农委会，卫生署，标检局)，并涉及环保署。其中农委会，卫生署以及环保署之间权力相互平行，各环节监管内容有一定相似性。鉴于其这个特点，我们可以将各环节内的监管业务视为体系中的不同职能截面，从而类比传统组织结构理论中的职能式组织结构。事实上我们发现，二者十分相似，特别是组织内部没有进行的跨越职能部门的协调的激励。另一方面，台湾食品安全管理体系与职能式组织最大的区别在于，后者是由决策部门所领导，而前者却是为一部法律所统领(食品卫生管理法)。于是我们可以想象(事实上也是如此)，故事发展下去会出现什么情况。
　　
　　1.导致各部门职能重复，在逆向选择的影响下造成管理空白。据台湾食品产业发展协会介绍，台湾虽有完善的食品卫生管理体系，但在食品供应链的不同环节，却是不同部门在负责，“大家都在管，很容易大家都不管”。
　　
　　2.对于监管体系的运作本身缺乏监察机制，这是非常直接的一个结果，因为各部门问谁都没有制衡权力，更缺乏统一部门的领导。这次塑化剂风波披露出来的另一焦点，就是环保署规定塑化剂属于第三类毒物，采用事后报备的管理方法，使得事实上塑化剂成为无人监管的物质流毒于产业链中。这是环保署自身的失误，但也暴露出了体系本身缺乏监察机制的缺陷。
　　
　　3.层层委托体制弱化了责任意识。据重庆晚报，在台湾，通常的食品检测只是去看肯定性列表的物质是否含有、否定性列表物质是否没有，至于不在这两项列表上的物质，通常并不会引起检测员的注意。这虽然有咎于检测列表的陈旧，但这也并不能说，检测点这样的检测方式就完全没有错误。回溯到这次风波的起源，如果每个检测中心都如此，那么塑化剂永远不会被曝光。《食品卫生管理法》规定：“食品卫生检验由各级主管机关所属的食品卫生检验机构办理，在‘卫生署’层面即由‘药物食品检验局’办理。但必要时，可以将其一部分或全部委托其他检验机构等办理。”正是这样的一种委托机制，使得地方检验点与上级检验机构并不是一种领导与被领导的关系，而是委托与被委托。因此在做好委托内容范围内的事项后，地方检验点并没有进一步进行对比去检测一些潜在的“安全危机”的激励。我们完全有理由相信，在地方研究机构食品检验一线工作的各位专员教授们，比在卫生署直属的食品药物管理局工作的杨明玉女士要有更丰富的经验和更多的机会能够发现塑化剂。
　　基于上述的论述，虽然无法穷尽方方面面，但台湾食品安全管理体系中部门协调失灵，权力分配过于分散的问题应该说是较为明显的。台湾方面也做出了相应的改进愿景。事实上，在塑化剂风波之前台湾食品安全管理相关机构，就有促进监管体系一元化的尝试，如卫生署将多个部门并为“食品药物管理局”，但这只是在部门内部的，至多可以解决如上述第四点所提到的委托过滥的问题。因而本人觉得，台湾食品安全管理体系的转型，关键在于基于食品生产流通链条，建立协调一体，统筹管理的食品安全监管体系。

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