关于财政预算监督若干问题的思考
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作者: 原永胜 李 霞
政府财政预算是经过国家权力机关批准生效的政府年度财政收支计划。预算监督要关注政府年度收支计划的完整性、合法性和合理性,就是要监督政府预算是否涵盖了政府的所有收支行为、是否按照国家相关法律规定做到了量力而行,尽力而为,收支平衡,积极可行,收支规模和结构是否符合社会经济发展的客观需要和体现科学发展理念。
一、我国目前财政监督的层次
根据我国政治体制安排和机构设置,对地方政府财经活动的监督,目前主要包括4个层次:一是人大的权力监督;二是上级政府的行政监督;三是本级政府机构内部的经济监督。例如,省级审计机关就是代表本级政府对政府的其他组成部门,特别是财政部门的经济活动进行审计监督;四是财政部门内部的纪律监督,如省级财政机关下设的财政监督局行使的就是部门内部监督权。这4个方面的监督中,人大监督居于最高层次,其他监督行为都应该服从于、服务于人大监督。
二、财政预算监督应关注的主要问题
(一)预算的完整性
目前,财政部门的预算所包括的财政收支主要是指预算内的一般预算收支和基金预算收支,这仅仅是全部政府性资金的一部分。政府性资金是政府利用公权力征集、管理、分配、使用的资金。按照我国现行的财政管理模式,政府收支=一般预算收支+基金预算收支+债务预算收支+纳入财政专户的预算外收支+未纳入财政专户的预算外收支+制度外收支。各级政府都有大量的资金游离于预算管理体制视野之外。例如,对某省12个市县2003至2005年的全部政府性资金构成进行分析,3年来纳入预算管理的一般预算加基金预算资金占当年全部政府性资金的比例分别为25%、29%、32%,均在三分之一以内。经过对某省2007年全省县以上政府全部政府性资金的来源结构进行分析,一般预算加上基金预算的可用财力总共占全部政府性资金的40%左右。只有将政府性资金全面纳入监督的视野,才是真正的全方位、整体性监督。
大量政府性资金游离于预算管理甚至是财政管理之外,是我国当前最为突出的一个财政问题,也是财政体制改革需要重点解决的一个问题。2007年《政府收支分类科目》改革,将许多预算外、体制外的收入调整纳入了政府收入的范畴。根据目前的《政府收支分类科目》,政府收入包括6大类:一是税收收入;二是社会保障基金收入;三是非税收入(包括8类:政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入);四是贷款转贷回收本金收入;五是债务收入;六是转移性收入(包括下级政府上解收入、上级政府补助收入、上年结余收入、调入资金等)。这个口径基本涵盖了全部的政府性资金,财政监督今后不应该仅仅只是关注预算内资金,要结合政府收支分类改革工作,促使财政部门按照政府收入新的6大分类,将所有政府性收入逐步纳入预算。
目前财政预算中容易出现漏报、少报的主要有4类收入:
一是上级补助收入。有些政府部门往往以此类收入存在不确定性为借口不报或少报,但实际上有些上级已经将固化了的补助收入也没有列入预算。如某省2007年财政预算草案报告未编报上级补助收入255亿元,占年初收入预算663亿元的38%。某市财政局向本级人大报告2006年度和2007年度市本级一般预算收入时,分别少报上级固定专项转移支付收入12亿元、15亿元。
二是上年结余收入。有些政府部门为了给预算打埋伏,瞒报结余的情况时有发生。例如,某省3个县市在编制2007年度预算时,分别瞒报上年结余2104万元、4014万元、7387万元,分别占这3个县市年初收入预算总额的2.79%、5.14%、6.13%。
三是债务收入。根据预算法规定,地方政府不得发行债券,但实际上现在地方政府的债务种类很多,显性的、隐性的,直接的、间接的,比如外国政府的借款、担保的贷款等等。而且往往是本届政府借钱办事下一届政府还,新官不理旧账,还要继续再借,导致政府债务像滚雪球一样越来越大。据了解,截至2007年末,某省全省政府性债务余额达1707亿元,是全省当年可用财力的1.6倍。这些债务中,省级政府债务674亿元;地市级政府债务682亿元,14个地市平均负债近50亿元;县(市)级政府债务350亿元,全省上百个县(区)平均负债3.5亿元。这一块资金实际上已经成为各级政府最大的债务包袱和潜在的财政风险。
四是政府性基金收入。有些政府部门往往以此类收入存在不稳定性,或者将此类收入作为调节政府收支进度的手段为由不报或少报。例如,2007年审计署审计了全国11个城市,审计公共显示,这些城市有71%的土地出让金没有纳入基金预算,还有108亿元土地出让金收入没有按规定纳入财政管理。有个地级市财政局将14亿土地出让金存放在非税收入汇缴户中,没有纳入政府基金预算管理。
上面这些容易引起少报的预算收入,相对应的支出也就无法再报了。这样一来,这部分资金就变成了体外循环,无法监管。政府和相关职能部门就可以拥有更大、更自由的支配权,财政分配的规范性和合理性都要大打折扣。因此,预算监督首先要审查完整性,要促使政府将所有的预算收支进笼子、报实账。
(二)预算的合法性
一是预算收支平衡。根据预算法规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。我们在工作中发现,有的地方(主要是县级)年初预算就列有赤字,或者列的预算是假结余、真赤字,这是不符合预算法的。
二是法定支出预算。例如,农业、教育、科学事业发展资金占预算支出的比重,要符合国家法定的增长比例,即高于财政经常性收入的增长比例。审查这个问题的核心是对财政经常性收入基数的准确核定,基数核高了,财政负担不了;基数核低了,重点支出保证不了。目前按照财政部有关规定,财政经常性收入包括地方一般预算收入(剔除城市维护建设税、罚没收入、专项收入等一次性收入),中央核定的增值税及消费税税收返还、所得税基数返还及出口退税基数返还,以及中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入。另外,行政事业性收费是否纳入地方财政经常性收入范围,由各地政府财政部门与人大有关部门商定。
(三)预算的合理性
改革开放以来,我国的经济建设成效显著,财政收入年年大幅增长。但是,政府每年应该收多少钱?从哪些地方收钱?收这些钱都用来干什么事?收入规模、收入结构、支出结构达到什么标准才算合理,这些问题都值得研究,虽然没有现成的标准答案,但可以从财政的本质和功能来分析。过去长期积累的经验值得借鉴。例如,预算安排要体现“一要吃饭,二要建设”的原则,就是指财政的钱应该先做什么,后做什么;应该做什么、不应该做什么,还是受到一定的客观要求限制的。目前,我们都在强调要建立公共财政体系,公共财政的本质就是政府为满足社会公共需求而进行的收支活动,是政府利用公共权力集中公共资源,以此来为社会大众在食品、就业、养老、医疗、教育、住房等方面提供平等的公共服务。现在全党全国都在学习实践科学发展观,强调以人为本,全面协调可持续发展,有的财政学家已经提出落实科学发展观要建设“民生财政”,就是要求政府花的每一分钱都应当是服务于民生,有利于民生,体现以人为本的理念。财政监督也要有这个意识,要充分体现经济领域中的民主和民权,对政府每年收多少钱,怎么用这些钱要监督。除了保障政府工作正常运转的必要行政经费以外,其他的钱没有花到老百姓身上和公共利益上的、超出政府职责范围的、为部门和小集团谋福利的都应该减掉,对片面追求政绩,搞超前投资、树形象工程,劳民伤财的财政支出都必须统统禁止。
(四)部门预算编制情况
部门预算是政府的一个部门根据国家法律和政策的规定,为履行其职能,经依法编制、汇总、审核、批复后形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。根据预算法关于我国预算组织体系的规定,地方各级政府预算由本级各部门的预算组成,各部门预算由本部门所属各单位的预算组成。因此,对部门预算编制情况的监督是对政府预算审查的延伸、细化和深化,是对政府预算的更进一步的审查监督。对部门预算监督的主要内容:一是预算编制不细化。二是预算编制不科学、不规范。三是预算编制不完整。包括以前年度结余未编入预算、本级部分收支未编入预算、下级单位收支未编入预算、超范围编制预算、预算编报不实、代编代报预算等等。
三、加强财政预算监督的对策建议
(一)健全预算监督法律法规体系。要创造良好的法律环境,使财政预算监督“有法可依,有规可循”。
一是通过修订预算法扩大审查权限。重大财政体制问题的审查批准权;对预算草案的修正权;对预算调整的审批权;对预算执行违规行为的追究惩处权;要与新的政府收支科目相衔接,扩大预算审查内容的覆盖面。
二是规范政府会计核算体系。要以绩效评价为导向构建政府会计体系,向社会公告政府履行职责的定量绩效信息;要逐步尝试设立复合账册,把经常费用和项目费用分别核算;政府会计科目要与新的政府收支科目接轨,会计数据与预算数据要统一,为检查评价预算执行效果提供便利。
三是完善地方预算审查监督法规。地方人大应该根据工作需要,积极补充、修订地方性的预算审查监督法规,营造良好的预算制度环境。
(二)强化政府预算管理制度建设。要通过制度建设促进政府预算行为的制度化、科学化、规范化,从而保证人大对预算及决算审查监督中发现的问题,可以查找原因、追究责任、问责到人、督促整改。
一是制定合理的公用经费定额标准。部门之间经费定额水平差距大,分配方法不科学,一直是影响预算严肃性的突出问题。最近,中央正在进行“公共资源合理占用与费用相结合的预算管理体系”试点。地方人大和政府也可以运用自身的权力,以完善基本支出定额为切入点,促进本级政府公用经费的合理分配,减少基本支出中的铺张浪费问题,为深化部门预算改革奠定基础。
二是推进完善的政府预算监管制度。第一层次,要健全政府预算的外部监督机制,地方人大要充分借助和利用上级政府经济监督部门的力量和优势,开展预算监督工作。第二层次,要推动政府建立健全预算管理内控制度,在政府内部构筑预算监督的防线;第三层次,要推进政府部门的预算执行管理制度建设,督促预算执行单位不断提高部门内部预算管理水平。
三是构筑规范的预算信息披露途径。一方面,要实现预算信息的全面公开。提高预算管理和监督系统应用现代信息技术的水平,充分利用网络技术,推进预算信息向社会公众公开。另一方面,要实现人大对预算执行信息的实时监督。各级财政部门在“金财工程”建设过程中,要留出专门接口,力争逐步实现向人大实时报送预算执行数据,随时接受监督。
(三)建立健全财政预算监督体系。努力促使履行财政预算监督职责的人大、审计和财政部门的内部监督机构形成监督合力,共同构建财政预算监督体系。
一是协调时间安排。中央审计机关对省级财政收支情况的审计(上审下)和省级审计机关的省级预算执行审计(同级审),监督对象基本一致,但审计内容各有侧重,应该说对地方人大开展预算监督都有一定的参考价值。但现在时间安排上不协调,省级审计机关的审计报告一般是4月份左右提出,人大审查是在7月份,但审计署对地方财政收支情况的审计报告往往在10月份左右才能出来。今后中央和地方审计应在实施时间上搞好协调,更重要的是,要在如何将审计成果转化为人大监督服务上做文章。
二是加强信息交流。地方人大应要求政府审计部门、财政部门将日常工作中掌握的预算执行情况及时向人大反馈,人大预算工作机构也要主动收集、归纳、整理掌握的信息,为人大常委会分析和研究一些深层次问题提供服务。同时,还应将了解掌握的有关信息及时反馈给审计部门和财政部门,保持监督信息交流渠道的畅通。
三是组织联合调查。对于一些重要问题,地方人大、审计部门和财政部门还可以分别抽调人员,共同组织联合调查或调研活动,充分发挥人大的权威性和审计部门的专业特长,形成有价值、有分量的专题报告,为人大预算监督提供参考。
(作者单位:中共南阳市市委;河南郑州大学一附院)
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