宁夏基本公共服务均等化实现的途径分析
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作者: 王雪虹
宁夏作为西部内陆省分，这些年的发展变化比较大，取得了令人瞩目的成就。但就基本公共服务均等化方面而言，城乡还存在着较大的差距。随着西部大开发战略的深入实施，宁夏要更加努力，逐步缩小城乡基本公共服务方面的差距，实现基本公共服务的均等化。
一、宁夏基本公共服务供给的现状
通过近30年的努力，宁夏城市公共服务供给从数量、质量、种类等方面都取得了巨大的成就，特别是城市基础设施建设更为显著。但是，农村公共服务的供给相对于城市来说却存在着巨大的反差。
（一）城乡基本公共服务供给失衡
基本公共服务领域的投资是衡量公共服务水平和均等化的重要指标，表1是2008年宁夏城乡各项基本公共服务的投资概况，以此来说明基本公共服务的差异。
表12008年宁夏各项基本公共服务投资概况（单位：万元）
资料来源：宁夏统计年鉴（2009）。
从表1中我们可以看出，宁夏对基本公共服务的投资主要集中在城镇。2008年，自治区对乡村基本公共服务的供给量是35.8万元，数量虽和其他年份相比稳步增加，但相对于城镇而言，它们占全社会基本公共服务供给的比例却是极低的，只有12.5% 。
另外，从基本公共服务的各个项目来看，对城镇的供给主要集中于电力、燃气及水的生产和供应，交通运输、仓储及邮政，水利、环境和公共设施管理上，这三项内容之和在城镇基本公共服务供给总量中所占的比重为83.8%。而对乡村的供给主要集中在交通运输、仓储及邮政，水利、环境和卫生、社会保障和社会福利业，它们在乡村基本公共服务供给总量中所占比重为78.2%。教育的投资相差也很大，城镇教育投资是农村的21.25倍，由此可以看出，优质的教育资源（包括硬件和软件）主要都集中在城镇。
（二）城乡居民基本公共服务人均消费能力差距
人均基本公共服务消费能力和水平也是衡量均等化的一个重要指标。我们从表2中可以看到，农村居民在医疗保健上的消费金额只占城镇居民消费的48%左右。可见，城乡卫生服务可及性差距较大，农村低收入人群、偏远地区居民卫生服务可及性更差，农民医疗保障水平很低。交通和通信类消费支出城乡差距悬殊，城镇居民是农村居民的4.29倍；文教娱乐用品支出差距更为悬殊，城镇居民是农村居民的5.95倍。从城乡居民基本公共消费支出所占比例来看，城镇居民在主要基本公共服务支出上所占的比例普遍高于农村居民。
表22007年城乡居民基本公共服务人均消费 （单位：亿元、元、%）
虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付，改善了农村的办学条件，但目前农村的校舍、仪器设备等状况远不尽人意。从表2中看出，2007年城乡在教育文化娱乐方面的人均消费，不论是消费绝对值，还是其在人均可支配收入中所占的比重差距都比较大。
二、宁夏城乡基本公共服务非均等化的原因
宁夏基本公共服务供给现状中存在许多不平等现象，虽然造成这种结果的原因是多方面的，但最主要的是对城乡公共服务的供给采取了不同的制度与政策。
（一）政策原因
发展战略及其造成的城乡二元经济体制是城乡基本公共服务供给失衡的政策原因。长期以来，宁夏和全国一样，实行的是工业与城市偏向型的发展战略，推行优先发展工业的非均衡发展模式，并在此过程中，逐步强化了城乡分割的二元制经济结构，同时也造就了相对独立的公共服务供给体系。城市的公共服务基本上由财政供给，而乡村公共服务供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”，农村公共品的供给主要不是靠财政拨款，而是靠农民自己。
（二）体制原因
事权、财权划分不规范是城乡基本公共服务供给失衡的体制原因。目前，宁夏各级政府之间的职责划分不清、不规范。1994年的分税制改革，主要着眼于分清中央和省级政府的事权和财权，对于不同级别地方政府之间的分工和财权划分，却没有做出明确的规定。各地区在划分地方政府上下级之间分工时，参照了中央和省划分事权的思路，但由于地区差距较大，具体做法存在很大差异。这样就形成了各级政府财权和事权不规范的局面。在把经济增长作为主要业绩衡量标准的情况下，各级政府关心的都是如何才能迅速形成效益、改善投资环境、吸引外来投资，加快经济增长。这样，政府资源向城市的过度集中便成为了一种必然。而对于不能马上带来经济效益的农村基础设施等基本公共服务，各级政府则往往借助于其相对下级政府的权威和主导力量，层层下压给低一级的政府，直到基层政府。结果便是由于基层政府财力有限，农村公共服务的供给被长期搁置。
（三）转移支付制度原因
目前，中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助等4种方式。1994年后转移支付方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但总的来看，仍存在着制度设计上的缺陷，主要表现在：转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制；转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱；税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行；专项转移支付运行不规范；转移支付力度不足等五方面。
三、宁夏实现基本公共服务均等化的途径
针对宁夏城乡差距的现实问题，应当充分估计为农民提供基本而有保障的公共服务在缓解日益扩大的城乡差距方面的作用。因此，要缩小城乡差距，应以农村公共财政体制改革为契机，加快建立农村公共服务体制，统筹城乡发展。
（一）推进县乡财政管理体制改革
一是合理划分各级政府公共服务职责，并加强其公共服务能力建设。在明确各级政府合理职责分工的基础上，使公共服务的职责与能力尽可能对称，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职责要减少支出，要体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。
二是建立上级政府对县乡基层政府的转移支付的长效机制。加强对农村转移支付力度，确保城乡公共服务的均等化和公平化。
（二）完善农村基本的义务教育制度
就推行农村义务教育的要求而言，县乡政府一是要继续实行农村义务教育经费保障机制的改革，将农村义务教育经费全部纳入财政保障的范围，认真落实“两免一补”政策；提高偏远山区的中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制。二是加强教育部门自身改革。加快教师人事制度改革，确定合理的教育机构编制标准。针对宁夏的特殊情况，首先落实代课教师的工资待遇，在具备条件的地区，把已经取得教师资格证书的代课教师纳入正式编制。同时，建立农村教师的再培训制度，提高教师队伍整体素质。三是合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距。
（三）加快农村医疗卫生服务体系建设
针对看病难、看病贵问题，应大力推进和完善农村新型合作医疗制度，建立医疗救助制度，加强农村公共卫生服务和疫病预防控制体系建设。
一是加大对公共卫生体系建设的财政支持力度。建议进一步加大公共卫生投入力度，尤其应进一步加大对偏远山区卫生扶持力度，保证投入幅度不低于财政经常性支出的幅度，并将公共卫生工作成绩列入各级政府政绩考核内容加以管理，明确各级政府农村医疗卫生服务投入的责任，改善服务水平和质量。
二是整合卫生资源，加强乡镇卫生院公共服务水平，健全其预防保健服务功能，鼓励城市医疗机构和人员以多种形式到农村服务。
三是加强执法监督，规范医疗服务市场和行为。强化政府对医疗机构的监督职能，建立健全有效的监管体系和奖励机制，加强用药安全和医疗安全，防止逐利行为带来的资源浪费以及对居民健康的损害。
（四）建立和完善农村基本的救济制度
宁夏农村救济制度存在三个主要问题，一是救济标准低，无法满足农民的生活需要；二是救济款项不能按时发放；三是界定救济对象很困难，新的优抚对象很难进入救济范围。
针对以上问题，应当改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统，要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足农村贫困群体多层次的救济需求。就宁夏农村的实际情况来看，农村社会救济重点主要有两个方面：一是对遭受自然灾害的农村灾民的生活救济。同城镇相比，农村自然灾害发生频率高，防灾、抗灾和救灾能力较弱，因各种自然灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活保障应当成为农村保障的重点。二是农村贫困人口的生活救济，宁夏农村目前还有一定数量的贫困人口，尤其是五保户、残疾人和特困户。这些农村贫困人口连基本的温饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
（作者单位：中共宁夏区委党校经济学教研部）
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