公共行政的新公共服务分析与研究

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　　摘要：新公共服务倡导价值理性、民主行政、公共利益、公平公正的公共行政价值观，是适用于现代公民社会发展，满足公共管理实践需要的行政学理论。本文从阐述新公共服务的产生背景与理论基础入手，对新公共服务是公共行政发展的新范式理论进行论述，并深入研究新公共服务对我国服务型政府建设带来的启示。
　　关键词：公共行政;新公共服务;新范式;服务型政府
　　中图分类号：D035 文献标识码：A
　　自20世纪20年代以來，西方公共行政经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服务范式。其中，新公共服务是一种新的公共行政理论，该理论继承和超越了新公共管理理论的研究成果，受到了国内外行政学界的广泛肯定。我国为寻求与中国特色社会主义市场经济体制相符合的行政体制，改革开放40年来，我国先后进行了八次行政管理体制改革。在新一轮的行政改革中，我国将服务型政府建设作为改革目标，从公共行政学的理论发展脉络来看，新公共服务理论对我国建设服务型政府提供了有益的启示。
　　1新公共服务理论概述
　　1.1新公共服务理论的产生背景
　　简·莱恩的新公共管理思想在西方国家推行时曾遭到多方的质疑，在当时，理论界从多个角度对该思想进行批评，有些流派甚至公然提出新公共管理并没有推行的意义，由此使得新公共管理的理论地位被大幅度削弱。尽管如此，因各种异议未能形成合力，并且他们也没有提出能够替代的新理论模式。所以，新公共管理思想的推行始终都在继续。美国著名的行政学家罗伯特·登哈特认为，新公共管理的推行虽然受到了诸多阻碍，很多学者和实践家也提出了替代性的观点，但是却并没有人真正站出来将这些成果组织到一起，对其中的主旨思想进行强调。基于这一前提，登哈特对新公共管理进行不断地反思，并在对企业家政府理论（新公共管理的核心理论）缺陷进行批判的同时，整合相关理论，形成了新公共服务理论。
　　1.2新公共服务的理论基础
　　新公共服务是治理体系中公共行政官员的一系列思想，在该体系中，公民处于中心位置。新公共服务理论归属于行政理论的范畴，它是一种社会治理范式，具有一定的理论基础，即民主公民权理论、新公共行政理论、人本主义理论、社区和公民社会理论等。新公共服务构建的前提条件是公共利益，建立在行政人员为公民全心全意服务之上，最终目标是打造一个以公民为中心的治理系统，进而将行政人员的工作定性为公共服务。新公共服务的内容包括以下几个方面：政府的职能是为公民提供服务，而不再是掌舵;服务的对象是公民，不是顾客;对人要给予足够的重视，并不是重视生产率;思想战略性和行动民主性;与企业家相比，公民权和公共服务更加重要。
　　2新公共服务是公共行政发展的新范式
　　2.1新公共服务是行政理论发展的必然趋势
　　西方公共行政理论发展按照时间顺序进行划分，可分为传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务四大范式。传统公共行政强调行政是独立于政治之外的独立个体，其目的是更好地执行命令，并将工作效率作为评价公共组织成败的唯一标准;新公共行政在传统公共行政无法应对现代科学技术发展的形势下应运而生，该范式对“效率至上”的价值观进行批判，倡导建立“社会公平”价值观，强调公共行政中民主、伦理、公民参与、政治互动等观念的践行，促进公平与效率的协调发展;新公共管理以新制度经济学、公共选择理论和私人部门管理理论为基础，从经济学视角对公共问题进行研究，引入了市场竞争机制，将经济、效率和效能作为价值基础，但是却忽视了公平正义。上述三大理论都存在一定缺陷，尤其对于新公共管理理论而言，过于关注管理主义方法的运用，易导致行政失衡。而新公共服务理论能够弥补三大理论的不足，成为行政理论发展的新方向。
　　2.2新公共服务理论拓展了行政研究新视野
　　行政学理论的产生与社会背景有着极为密切关联，尤其是三大主流理论，虽然这些理论全都试图通过各种方法化解政府危机，进而形成一种理论范式，但由于可行性和发展性的欠缺，使得理论无法自圆其说。不仅如此，在社会和政府问题的解决上，这些理论并未发挥出应有的作用和效果。由此可见，无论是在理论层面，亦或是实践层面，行政学都需要更具生命力的行政理论作为支撑，诚如辩证唯物主义的观点，事物本身具有发展性，行政理论既然归属于事物的范畴，其自然也不例外。所以新公共服务理论的诞生有其必然性，该理论的提出为行政研究指明了方向，进一步明确了行政的目标、方式及其存在的价值。从本质的角度上讲，公共行政有着特殊的使命，在社会问题的解决上具有不可推卸的责任，为此必须采取合理可行的方式和方法，并且不能偏离公共组织的最终价值，更不能与市场运作方式相同。政府并不应当只是扮演管理者的角色，更应当重视服务，社会治理方式也不是企业管理，而是各方处于平等的地位共同治理。
　　2.3新公共服务是公共行政规范发展的新途径
　　新公共服务理论的提出为行政研究指明了方向，研究领域随之拓宽，打破了传统的组织理论，继承了公平价值观，摆脱了企业化的价值理论，秉承了以公民为中心的政府改革愿望。公共行政的规范发展离不开相关理论的支撑，将新公共服务中的效率和生产力理论融入到公共利益当中，能够使行政研究的价值定位变得更加准确，以服务公众为核心，将公众的利益摆在首位，从而实现公共利益。基于这一价值目标，公众在社会治理中的地位发生了转变，从被管理者变为了治理主体，在此基础上，形成了政府与公众合作的社会治理新模式。新公共服务理论试图通过涉及面更广的理论体系，平衡公共行政发展，为公共行政各种规范的平衡提供了全新途径。
　　2.4新公共服务是新公共管理的继承与超越
　　新公共服务理论以理性反思的角度对新公共管理理论进行了继承和超越，摒弃了新公共管理理论中的固有缺陷，使其成为了更加适用于现代公民社会发展，关注民主价值和公共利益，满足公共管理实践需要的行政学理论。具体表现在以下方面：一是治理主体。新公共服务不仅继承了新公共管理中重视与市场相结合的理论成果，而且还重视与社会相结合，将社区公民作为社会治理的重要主体，主张社会治理主体多样化，政府不再是唯一的治理主体。二是治理理念。新公共服务强调政府职能是“服务”而不是“掌舵”，该理论将“为人民服务”作为政府权力行使的宗旨，坚持“公民导向”，构建起政府与公民、社区良性互动的合作关系，摒弃了新公共管理利用经济学理论解决政治问题的做法，避免了政府受利益驱使而损害公民权益。三是价值取向。新公共管理强调政府是企业家的政府，使得政府深受市场经济的影响，难以保证公民权利与义务的平等。而新公共服务主张维护公共利益，倡导政府建立起集体的公共利益观念，增强社会凝聚力和向心力，进而形成社会利益共同体。同时，该理论还尊重公民权利，要求公民行动符合政治系统的核心价值，提高公民参政议政意识，实现公民与义务相统一。 　　3新公共服务对我国服务型政府建设的启示
　　3.1服务行政
　　新公共服务要求政府摒弃管理者的角色，将服务职能放在首位。从本质的角度上讲，政府属于社会组织，其存在的价值是为了解决社会问题，维护公共利益，所以政府要摆正自己的位置，即为社会服务，促进社会稳步发展，满足人们日益增长的物质文化需求。正因如此，政府要扮演好协调者的角色。随着政府职能的转变，使其从微观的层面中逐步退出，但是从目前国内的总体情况上看，政府仍然存在越位和缺位的现象。因此，建设服务型政府势在必行，只有这样才能彻底转变政府职能，将市场经济主体交还给企业，并使社会组织和公民能够成为独立的自治主体。公共服务、调节经济、管理社会、监管市场是政府的主要职能，最终目的是为社会发展提供便利条件。我国在很长一段时期受计划经济体制的影响，使得行政过于重视管理，政府随之成为公共产品的唯一提供者。而在新公共服务理论的指导下，政府应当发挥出自身的主动性，为市场经济发展提供服务，营造公平的市场竞争环境，逐步缩小竞争带来的收入差距，这样可以使与之相关的社会公共与安全问题得到解决。在服务型政府的建设过程中，政府要立足于服务，发挥出服务社会和经济发展的作用。
　　3.2民主行政
　　由于受到传统思想观念的影响，使得我国政府仍然存在权力本位的现象，政府公务员在行政工作中，只服从于上级领导的指挥，当公众利益与上级指示发生冲突时，他们会不假思索地维护上级的权威，在这种行政管理体制下，官与民之间的界限非常明显。现阶段，我国正处于社会转型的关键时期，政治民主化是各方利益得到表达的必然要求，尤其是随着公民的民主和权力意识不断增强，现有的行政管理体制与民主行政的价值观产生了矛盾冲突。新公共服务理论的提出，为民主行政发展指明了方向，即培育公民社会，激发他们的参与意识，拓宽参与渠道，为公民参与提供条件。根据我国当前的基本国情，在建设服务型政府的过程中，要坚持权力归属于人民的思想，扩大公民政治参与，加大对公民的意识教育力度，树立公平公正的理念，组织并动员人民群众依法管理国家和社会事务。此外，政府应加快推进决策民主化和科学化，依托信息化建设的契机，构建完善的决策信息支持系统，借此来增强政府决策的透明度，提高公众参与度，从真正意义上实现民主行政。
　　3.3公民本位
　　对于国家而言，人民是国家主权的拥有者，政府只是代替人民行使国家主权，从委托代理理论的角度来讲，人民是委托方，政府是执行方。新公共服务理论明确指出，政府应当建立在尊重公民权的基础之上，要从公众利益出发，对于涉及公众利益的社会问题，需要与民众进行沟通协商，并且应当允许民众参与政府治理过程。服务型政府的宗旨是为民服务，所以必须始终坚持公民本位。这就要求政府应认清公民的地位，承认他们的政治权利，允许公民参与其政策制定，为公民提供协调服务。同时，政府在开展行政工作时，应当紧贴民众所需，在进行公共事务决策时，要让公民主动参与，鼓励公民参政，为他们参与公共事务管理提供渠道。建立社情民意反馈机制、社会公示和听证制度，尊重人民的意愿，听取他们的合理化建议和意见，只有这样，才能使政府真正变成为公民利益服务的机构。
　　3.4公平与效率等同
　　我国自改革开放以来，逐步加大了经济发展力度，由此使得经濟的重要性随之凸显，基于这一前提，在很长一段时期遵循的都是效率优先，兼顾公平的经济原则。然而，随着经济结构的转变和市场经济的飞速发展，导致收入分配的差距逐步拉大，两极分化的现象越来越严重。现阶段，和谐社会口号的提出，使公平与效率变得同样重要，只有解决好公平问题，才能使效率获得进一步提高。新公共服务理论对公平给予了足够的关注和重视，在该理论的指导下，政府必须站出来化解竞争引起的负面问题，这样才能为经济持续发展创造有利条件。因此，政府要做好宏观调控工作，为经济发展营造一个良好的竞争环境，逐步扩大公共财政职能，为社会中的弱势群体提供保障，避免他们的合法利益受到侵害。同时，在信息时代的背景下，要加快电子政务的建设速度，引入先进的技术，提高政府的行政效率。
　　4结束语
　　总而言之，新公共服务是符合社会发展规律，与当代国家经济社会转型发展相契合的行政学理论，不仅继承和超越了新公共管理理论，而且还开辟了行政研究的新视野，充分体现了公共行政的理论与价值观。随着我国行政体制改革的不断深化，建设服务型政府已经成为行政改革的重要方向，我国应以新公共服务理论体系为指导，结合我国实际情况，进一步明确政府职责，构建起体现公民本位、民主行政、服务行政、公平与效率等同的新型服务型政府。
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