资源性国有资产管理之模式选择探究
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作者: 胡 建 程 鹏
摘要：资源性国有资产的管理目标应为确保资源性国有资产在横向配置上的合理性和科学性。但是，这不能纯粹以市场为依据，在资源性国有资产的配置上，必须做到代际之间资源性国有资产配置的公平和合理。在资源性国有资产管理模式的选择上，应建立一个权威统一的管理机构，以克服政府的局限，解决代际公平的问题。同时，所建立的管理机构应是将直接手段与间接手段相结合，并着力于开展资源性资产的产权登记、规范产权变动、加强资产评估管理，建立有偿使用制度等。
关键词：资源性国有资产 管理目标 管理模式选择
资源性资产，是指自然界天然形成的，且为人力所能控制、成为资产以供人类利用的自然资源，包括土地、森林、矿藏、草原、水资源、野生动植物资源等。应该说，资产和资源不是同―个概念。按人们现有的认识，现实的经济与科技水平，对资源进行开发、利用，能给人们带来一定经济价值(收益与财富)的自然资源是一种资产，称为资源性资产。从经济学看来，它具有经营性、非经营属性，在一定条件下可以相互转化。作为经营性资产，能带来经济效益，作为非经营性资产可带来社会效益(主要是环境境效益)或间接经济效益。
一、资源性国有资产管理现状与问题分析
(一)在资源性国有资产的配置方式上，市场化程度低
长期以来，由于经济发展的急迫需要，我国对自然资源的勘探、开发和利用比较重视，但无论从观念还是制度上，对自然资源的商品属性和规划管理都不够，导致对自然资源资本属性的忽视和对自然资源的过度开发利用。在我国，一方面，长期不把自然资源作为资本对待，自然资源的权属转让受到很大限制。资源性国有资产的产权(资源的勘探权、使用权、拥有权等)是我国国有资产产权体系的重要组成部分，现在并未形成有效率的产权转让市场，资源性国有资产得不到合理配置，极大地阻碍了经济的发展；另一方面，由于生产力水平的限制，人们为了生活不得不过度地向自然界索取，加之资源性国有资产管理思想陈旧、管理过于行政化，决策体系与监控体系长期得不到应有的重视，特别在向市场经济转轨过程中，资源性国有资产缺乏应有的保护，狭隘的利益观念造成资源性国有资产的严重浪费与破坏。
(二)资源性产品价格过低
传统的价值理论认为，自然资源没有价值，可以无偿占用。在这种观念下，依据宪法确定的国家对国有自然资源享有的所有权只是徒有虚名，经济上得不到实现。受传统的“资源无价论”的影响，资源性国有资产的价值长期严重背离价格。大量属于国家财富的资产，由于价格不合理，被企业、个人及外商所侵吞。从我国的实际情况看，对资源性资产的价格仅考虑了其勘探、开发和运营成本，而未考虑自然资源作为资本的属性。这一方面使得作为资源所有者的国家减少了资本性收益，制约了国家在开发的同时对资源进行保护所需要的财力，也使得整个社会对资源性产品的需求偏离市场而畸形发展，造成资源浪费；另一方面使得资源产品的直接生产者的自我积累能力难以提升，直接威胁其生存和发展。这也是我国目前很多资源性企业发展举步维艰的―个重要原因。
(三)由于管理体制上的原因，导致对资源性国有资产监管不力，从而造成资源性国有资产开发利用上的混乱和资源的严重浪费
我国长期以来实行资源性国有资产分部门管理，使得批准权限分头行使，缺乏统一规划和开发管理，也使得各部门各地方争权力争资源的现象发生。例如，矿产资源的勘探与实物核算应由地矿部统一进行，但是煤炭部、核工业部、有色金属总公司、石油天然气总公司等都有自成体系的勘探找矿部门和实物核算，不可避免地导致重复勘探，不仅浪费了有限的财力、物力和人力，而且在资源性国有资产的计算上导致多次重复登记，人为虚报资源性国有资产的实有数量。由于资源性国有资产的多头管理，使得对资源性国有资产的开发和利用缺乏统一规划和具体步骤安排，而各部门各地方为了自身或本地方的利益，往往滥行使其管理批准权限，使得某些资源的开发一哄而上。同时，这也不能满足资源性国有资产即自然资源的稀缺性和不可再生性的要求，使得自然资源的开发过滥，从而间接地破坏了代际之间的资源配置的公平，破坏了代际之间的利益均衡关系。
二、在资源性国有资产管理模式选择问题上应考量的因素
在管理模式的选择与建立过程中，我们应当从自然资源的特性出发，基于其稀缺性和不可再生性，强化对资源性国有资产的管理。这种强化管理，要求管理机构具有权威性，管理措施具有正当性，管理方法具有合理性。从前述我国资源性国有资产管理的现状考察看，我们目前在这些方面都或多或少地存在问题。在资源性资产的管理上，我们既要看到其自然资源的特性，也要看到其作为资本的属性，以充分发挥其效益。
在资源性国有资产的配置上，我们除了实现其在横向配置上的合理和科学，还必须做到代际之间资源性国有资产配置的公平和合理，即解决代际之间对资源性资产利益享有上的公平。我国目前正处于工业化发展迅速推进阶段，而人均土地、水、森林和许多矿产资源都低于世界平均水平，加上粗放式的生产经营，资源浪费和环境污染相当严重，随着人口的增长和经济的发展，这个问题会更加突出。为了摆脱资源困境，促进有限的资源能够得到有效地、可持续地利用，就必须改善资源管理现状，建立适应市场经济需要的资产化的资源管理体制，加强资源性资产的基础管理工作，使资源在市场经济条件下按照科学原则和经济规律经营和运作。在资源性国有资产的特性考察中，我们还必须关注其在社会经济的可持续发展和代际利益分配方面的功能，强化其管理措施的公平与合理，甚至我们还不得不考虑与可持续发展和代际利益有关的另一个问题即政府利益的问题，目前我国各地各级政府为追求各地区、各部门经济的发展而滥用审批权，导致资源的开发过度和过滥，这也使我们看到了各级各地政府和政府各部门在资源开发利用上的利益关系，如果处理得不好，将影响到社会经济建设的可持续发展和代际利益的分配问题。因此，必须加强这方面的理论研究和措施选择，建立统一、权威的，真正能规范市场主体的资源开发行为以及政府审批资源开发利用行为的资源性国有资产管理机构。
三、资源性国有资产管理模式的选择
如前所述，资源性国有资产管理的现状及其存在的问题，使我们不得不对其管理模式进行更多的探讨和改革。必须对现行的资源性国有资产分头管理模式进行改革，建立一个权威的统一的资源性国有资产管理机构，而且在制度设计上，必须基于维护社会经济的可持续发展和代际利益公平的需要，以克服政府的局限，解决代际公平的问题。其次，在设立统一、权威的资源性国有资产管理机构，与非经营性国有资产的管理机构分立，各司其职，各担其责。或者建立一个统一的国有资产管理机构，下设不同的管理部门，其目的在于使国有资产管理机构
在权威和地位上能够与政府之间形成制衡关系，防止政府为自己的利益而滥实施资源开发利用行为，谋求社会经济的可持续发展和代际利益公平。而且就我国目前发展状况来看，政府由于担负社会经济建设的组织和管理工作，其压力也较大，由此也导致了其较大的利益驱动的内张力，存在一些利用其在资源性国有资产管理中的特殊权力损害其他主体利益的行为。如政府利用国家所享有的土地征用权力，进行滥用，存在不同程度的侵害农民利益甚至剥夺农民利益的问题。
再者，所建立的管理机构应对资源性资产实行资产化管理，其最核心的问题是：产权界定、登记、管理和有偿使用(占用、开发)。因为无论从市场运作还是从资产的保值增值来说，产权界定，明晰产权关系是前提，而实行有偿使用，加强产权管理，则是保护国家所有权，优化资源业的重要环节。只有紧紧抓住这两个基本点，才能将资源开发权推向市场，并实现价值意义上的保值增值，使资源业得到良好的发展。具体而言包括以下几个方面：
1、开展资源资产的产权登记
资源性国有资严的产权登记是指国有资产管理部门及其委托部门，代表政府对资源性资产的状况，依法进行登记，确定产权归属关系的行为。既然资源性资产是指能被人类所控制，进入开发利用阶段，为人类带来收益的那部分资产，从本质上说，应当是一种经营性资产。对其登记无可厚非。
2，规范产权变动行为，维护资源性资产的国家所有权
资源性资产的产权变动是指由于出让、转让、合资、合作、股份经营、联营、租赁经营、抵押、拍卖、企业清算等引起的资源性资产产权变更行为。随着社会主义市场经济的建立，资源性资产的产权变动将会大量出现。如在合资合作经营中，中方原来的采矿权要依法转给合资合作经营公司，同时，也会发生土地使用权的转让。为了确保这些资源性资产的国家所有权，国资管理部门应依法对这些产权转、止行为进行管理。当资源性资产发生产权变动时，应先向其行业主管部门提交资源性资产产权变动申请书及相关资料，审核后报同级国资部门审定，并进行资产评估和办理产权变更登记手续。
3、加强资产评估管理，建立资源性国有资产的有偿使用制度
资源性资产既然作为生产要素进入生产过程，也应同其他资产一样，当发生产权变动时其价值也要进行评估，防止合资、合作、股份经营中不估或低估资源性资产的价值，以维护国有资产的合法权益。目前，除土地管理法和矿产资源法已规定土地使用权和矿业权有偿取得外，其他有关资源法未作规定，尚待进一步完善。
总之，既要合理界定资源性国有资产的所有权、管理权、经营权和使用权，使它们适度分离，各归其位、职责分明、行为规范协调。又要强化资源性国有资产的产权登记，达到产权明晰，权能结构合理。只有在这两个基点下，加强资源性国有资产的产权管理，构建资源性国有资产的产权转让市场，促使资源性国有资产的开发、出卖、转让进入市场，才能使资源性国有资产的国家所有权得到真正维护，并在经济上得到实现。
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